bbk 000000

УДК 504.06:628.5

Пономарева Л.С.

Экономический механизм охраны вод от загрязнения (часть 3)
За что наказывают рублем?

Аннотация

Окончание. Начало см.  № 4, 2010,  с. 3;   № 6, 2010, с. 8

Рассмотрены некоторые особенности применения документов, предусматривающих плату за загрязнение вод и вред, нанесенный загрязнением, связанные с нормированием, определением платежной базы по веществам и показателям загрязнения. Показаны погрешности нормативно-методических документов, которые не позволяют использовать их с соблюдением принципов справедливости и обоснованности.

Ключевые слова

загрязняющее вещество , норматив допустимого сброса , лимит сброса , природные особенности состава природных вод , доказательная база , загрязнение водных объектов , нанесенный вред , судебные перспективы

Скачать статью в журнальной верстке PDF

В настоящее время параллельно действуют нормативные правовые акты, предназначенные для реализации экономического механизма охраны водных объектов от загрязнения [1-5]; иногда дополнительно используются Методические указания по расчету платы за неорганизованный сброс загрязняющих веществ в водные объекты [6].

Статья 16 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" [7] предусматривает два вида материальной ответственности за загрязнение окружающей среды - плату за загрязнение и возмещение вреда. В статье 1 закона [7] даны определения понятий "загрязнение" и "вред". Представляется очевидным, что, следуя законодательству, плата взимается за разрешенное негативное воздействие и его превышение, а возмещение вреда производится не при любом негативном воздействии, а при таком, которое влечет за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов. Понятие вреда фактически ревизовано Методикой [4] и существенно отличается от понятия, установленного законом [7]. При этом поправки в законодательство не внесены, однако регистрация методики Министерством юстиции РФ, видимо, оправдывает подобного рода ревизии, что не может не вызывать беспокойства.

В отношении сточных вод вред, рассчитываемый по Методике [4], фактически является модификацией платы с дополнительными "корректировками", предусматривающими прежде всего увеличение размеров взыскиваемых сумм.

Одним из острейших практических вопросов применения экономического механизма к сточным водам является наличие (или отсутствие) лимита сброса, возможность и право установления которого определено законодательством (статьи 1 и 23 закона [7]). Однако на практике получение лимитов осложнено неопределенностью порядка установления их размеров. Последовательно выходили письма и приказы, в которых делались попытки урегулировать этот базовый вопрос, однако до сих пор он так и не решен. Так, административный регламент [8] детализировал процедуры, но не принципы установления размеров лимитов. В Методике [9] о возможности установления лимитов упоминается вскользь, без каких-либо разъяснений. Такое положение вызывает недоумение, так как ничего иного, кроме фактического сброса, лимитом быть не может. Лимиты - это технологически достижимые показатели, которые предприятия не могут превышать в течение определенного (и ограниченного!) срока, в то время как при существующей системе нормирования для подавляющего большинства водопользователей, по крайней мере для всей территории европейской части и освоенных территорий Сибири и Дальнего Востока, норматив допустимого сброса (НДС) установлен на уровнях, недостижимых приемлемыми способами очистки. Поэтому постоянное превышение НДС неизбежно. А поскольку лимитов нет, то вся масса сброса относится к "сверхлимитной", при этом не ясна граница (в концентрациях, массах), где прекращается расчет платы и начинается расчет вреда.

В этих условиях неопределенность одновременного применения Постановлений [1-3] и Методики [4] становится абсолютной!

Как следует из документов, по которым водопользователь обязан рассчитывать плату за загрязнение водных объектов [1-3; 5], предусматривается три вида платы: за сброс в пределах НДС, в пределах лимита и за сверхлимитный сброс.

Обращает на себя внимание тот факт, что сброс в пределах НДС является безопасным по определению (статьи 1 и 22 закона [7]). Размер платы за такой сброс отнесен на себестоимость, т. е. возмещается населением через цену товаров или величину тарифов ЖКХ. Здесь явно нарушается принцип справедливости. Примечательно, что при определении условий, при которых взимается плата, для воды и выбросов применен единый подход. Однако такой подход к воде неприемлем.

Атмосферный воздух на 99% состоит из азота и кислорода, их выброс не нормируется и не оплачивается, плате подлежат примеси. Более 99% химического состава природной воды обусловлено присутствием семи главных ионов. Эти компоненты, как и микроэлементы (практически вся таблица Менделеева), природные органические вещества, биогенные элементы, взвеси неизбежно содержатся в воде любого источника водоснабжения. Как показывает практика, в большинстве случаев за счет ошибок разработчиков НДС или из-за давления со стороны согласующих органов в этот норматив включаются все известные показатели (вещества), несмотря на то, что даже в сточной воде их ПДК не превышаются. Соответственно водопользователи (а вслед за ними и население) вносят плату не за загрязнение, а за ошибки или произвол.

При расчете платы за загрязнение воды предусмотрено обязательное сравнение фактической массы сброса с НДС и лимитом. В то же время, согласно действующей методике, нормативы сброса устанавливаются в виде суммарной массы вещества, поступившего с забранной водой и привнесенной (или даже не привнесенной!) в водный объект. Однако пункт 5.2 Указаний [5] обязывает брать за основу данные форм № 2-ТП (водхоз). При этом в соответствии с инструкцией [10], водопользователи, использующие для забора и сброса воды один и тот же водный объект, вычитают массу веществ, поступивших с забранной водой, и результат представляют в формах статистического наблюдения № 2-ТП (водхоз). Очевидно, что для таких случаев данные форм № 2-ТП (водхоз) и НДС, как и лимиты, принципиально несравнимы. Следовательно, определение долей массы сброса, оплачиваемых по тому или иному нормативу платы, не исключает "договоренностей". Сравнение данных о размерах платежной базы и масс сброса, представленных в формах № 2-ТП (водхоз), показывает существенное их различие: фактическая масса сброса, по которой рассчитываются платежи, выше массы, учтенной по форме государственного статистического наблюдения.

Водопользователи, забирающие воду из водопровода или подземных водных объектов, поставлены в иные условия, так как не вычитают массу веществ, поступивших с забранной водой. Таким образом, для них данные учета и НДС сравнимы, но платежная база искусственно увеличена. Эти аспекты вообще не рассматриваются вышеуказанными нормативно-правовыми актами и инструкциями, поэтому водопользователь (и соответственно население) вынужден оплачивать суммарную массу загрязняющих веществ.

В настоящее время все действующие документы экономического механизма охраны вод от загрязнения ограничиваются только химическим загрязнением. Вопросы экономической ответственности за радиоактивное, тепловое, микробиальное загрязнение остаются нерешенными.

Согласно пункту 5.2 Указаний [5], основой для определения платежной базы являются данные формы № 2-ТП (водхоз). Список веществ, кодируемых по форме № 2-ТП (водхоз), включает 60 показателей. Постановлениями по плате утвержден перечень из 144 веществ, являющийся основанием для расчета платежей. Оба списка являются "закрытыми" и не предусматривают включение в них каких-либо дополнительных веществ (показателей). И тот, и другой списки имеют определенные недостатки, если оценивать их с позиций значимости в отношении гигиенической и экологической опасности, а также возможности получения исходных данных для расчета масс сброса.

Например, список кодируемых веществ по форме № 2-ТП (водхоз) наряду с распространенными загрязнениями включает в себя далеко не приоритетные вещества, а также наименования групп веществ (ксантогенаты, органические сернистые соединения, пестициды, углеводороды ароматические, флотореагенты), по отношению к которым невозможно применить коэффициент Аi = 1/ПДК в связи с отсутствием "групповых" ПДК.

Список веществ, для которых установлены нормативы платы, по ряду наименований не совпадает с кодируемыми по формам № 2-ТП (водхоз) и по числу показателей превышает его. Расширение списка за счет конкретных пестицидов в принципе оправдано, но исключение из него такого

высокоинформативного показателя, как ХПК, а также высокоопасных веществ - бериллия, хлорбензола, хлороформа, четыреххлористого углерода, подлежащих учету по форме № 2-ТП (водхоз), вряд ли оправдано. Совсем не обосновано включение в список подлежащих оплате товаров (не веществ), для которых методики анализа в принципе не могут быть разработаны. Например, алкил-сульфонат натрия (в техническом препарате), три вида латекса с указанием их марок, масло легкое талловое (ТУ-81-05-100-70), декстрин (смесь полисахаридов), четыре вида красителей (по непонятным соображениям выбранных из 32 видов красителей, имеющих рыбохозяйственные ПДК или 50 красителей, имеющих гигиенические ПДК), два вида пигментов с указанием их марок и некоторые другие. Эти показатели только "засоряют" список нормативов, так как получение данных должно обосновываться результатами химических анализов. Для воды (в отличие от промышленных выбросов) утвержденные расчетные методики отсутствуют.

Остается непонятным, почему при формировании экономического механизма охраны вод от загрязнения не было предусмотрено согласование с порядком нормирования и учета.

С позиций охраны природы озабоченность вызывает пункт 3.8 приложения 1 к Инструктивно-методическим указаниям [5], который фактически допускает любое загрязнение водного объекта в случае "сброса загрязняющих веществ в специальные водоотводящие устройства (сбросные и дренажные каналы), балки и т. д., через которые сточные воды попадают в водный объект". Такой сброс оплачивается по самой низкой ставке. Следовательно, можно сбрасывать сточные воды не по "своей" трубе, а по каналу, и при этом не беспокоиться относительно их воздействия на водный объект?

В том же пункте приложения указано, что сброс на рельеф местности без соответствующего разрешения оплачивается как сверхлимитное загрязнение. Общеизвестно, что документы, регламентирующие получение разрешения на сброс не в водный объект, отсутствуют. Приравнивание такого сброса к сбросу в водный объект необоснованно, так как вероятному негативному воздействию могут подвергаться почвы и земли (в особенности если участок рельефа расположен далеко от поверхностного водного объекта), но никак не этот водный объект. Прежде всего должно рассматриваться влияние сброса на подземные воды.

Формулировка пункта 3.8 приложения 1 к Указаниям [5] ставит предприятия, использующие участки земной поверхности как плато доочистки (что в определенных условиях неизбежно и экологически предпочтительно), фактически "вне закона". В то же время, при отсутствии внятных условий разрешенного сброса на рельеф и неопределенностью самого понятия "сброс на рельеф" создается серьезная угроза загрязнения [11].

При попытке практического применения пунктов 3.5 и 5.6 Указаний [5] возникают многочисленные вопросы. Так, поскольку поля фильтрации и земледельческие поля орошения фактически являются своеобразными очистными сооружениями, предназначенными именно для сброса сточных вод, резонно предположить, что поступление на них веществ, подлежащих очистке, должно быть нормировано (по аналогии с требованиями подачи на традиционные очистные сооружения, с учетом эффективности и возможности очистки).

Взимание платы при эксплуатации подобных очистных сооружений, вероятно, основано на их потенциальной опасности для подземных водных объектов. При этом Указания [5] не предусматривают плату вообще при сбросе загрязняющих веществ на поля фильтрации, если нормы нагрузки соблюдены. В то же время сброс на земледельческие поля орошения при тех же условиях оплачивается по ставкам "в пределах допустимых нормативов". При несоблюдении норм нагрузки сточных вод и загрязняющих веществ, а также правил эксплуатации полей фильтрации плата за сброс оплачивается по ставке "в пределах установленных лимитов", а "сверхлимитная" ставка применяется при загрязнении подземных вод. В случае подачи сточных вод на земледельческие поля орошения указания о плате по "лимитной" ставке вообще отсутствуют, предусмотрено ее начисление по "сверхлимитной" ставке как при несоблюдении правил эксплуатации, так и при загрязнении подземных вод.

При этом нет никаких разъяснений, что берется за основу расчета платы - степень загрязнения подземных вод или концентрации веществ в поступающей на очистку воде. Какие "нарушения правил эксплуатации" принимаются во внимание при использовании тех или иных ставок?

Формулировка пункта 3.9 Указаний [5]: "Фактическая масса сброшенных загрязняющих веществ :определяется по данным отчета № 2-ТП (водхоз) или расчетно (например, по объему забранной воды и результатам анализа сточных вод)" не вносит ясности в вопрос. Во-первых, форма № 2-ТП (водхоз) не предусматривает учет сброса веществ на земледельческие поля орошения или поля фильтрации (учитываются только объемы), во-вторых, не ясно, как устанавливается связь нарушений правил эксплуатации и степени загрязнения подземных вод. Таким образом, создаются условия для произвольных решений и "договоренностей".

В целом система платежей за загрязнение подземных вод проработана крайне слабо (фактически совершенно не обеспечена методически) и ограничена вышеописанными случаями - подачей воды на поля фильтрации и поля орошения, в то время как источников загрязнения подземных водных объектов гораздо больше, и они гораздо опаснее.

Определенное смятение вызывают Методические указания [6], хотя они не являются нормативным правовым актом (утверждены Председателем Государственного Комитета по охране окружающей среды, носят все признаки межведомственного характера, не зарегистрированы в Реестре государственной регистрации ведомственных нормативных актов, не опубликованы) и содержат не отвечающие реалиям положения.

Утверждения о том, что Указания [6] содержат порядок расчета платы за сброс в водные объекты и "приравненный к ним сброс на рельеф местности", в сбросные и дренажные каналы, на поля фильтрации и земледельческие поля орошения (пункт 1.2 Указаний [6]), противоречат названию самого документа. Сброс на поля фильтрации и земледельческие поля орошения нельзя назвать неорганизованным. О каком конкретно сбросе в водные объекты и дренажные каналы идет речь, при прочтении документа остается неизвестным. Таким образом, вопросы, возникающие при использовании Инструктивно-методических указаний [5], остались без решения.

Судя по названию, в Указаниях [6] речь идет только о неорганизованном сбросе, понимаемом всеми практиками как поступление веществ с территории по уклонам местности, мелким временным водотокам, достигающим или не достигающим поверхностного водного объекта. Область применения этого документа ограничена перечнем территорий, перечисленных в пункте 1.2.

Пункт 1.3 Указаний [6] определяет условия платы в зависимости от наличия разрешения на неорганизованный сброс, включающего нормативы и лимиты сброса, в то время как сами разрешения выдаваться не могут, поскольку нормативные документы по этому поводу отсутствуют и вряд ли могут быть разработаны. Тем более, не могут быть предложены способы установления и подтверждения соблюдения нормативов и лимитов. Таким образом, владельцы территорий, перечисленных в пункте 1.2 Указаний [6], не имеющие ливневой канализации априори ставятся "вне закона", а раздел 2 Указаний [6] (способы контроля и расчета платежной базы) для них вообще не имеет смысла.

Взимание платы по Указаниям [6] получило меткое название "налог на дождь", тем более что на практике их применение не ограничивается перечисленными в них территориями, а порой распространяется на дороги, смывы с крыш зданий и тому подобные неожиданные случаи, избранные инспектирующими службами.

Расчетная формула (7) Указаний [6] включает в себя концентрации веществ в сточной воде, невзирая на то, что их в принципе невозможно измерить (невозможно отобрать пробу), а тем более дифференцировать по нормативам и лимитам. Поэтому все рассуждения о наличии или отсутствии аналитического контроля за поверхностным стоком, о "средних фоновых концентрациях (?!) на территориях с высоким уровнем благоустройства" не имеют смысла. Однако в Указаниях [6] выход из положения был найден путем установления якобы обязательно имеющихся (!) концентраций веществ в поверхностном стоке (приложения 3 и 4), что и используется при взимании "налога на дождь". При этом не учтено, что документы, обосновывающие соответствующие величины концентраций (ссылки 1, 2 и 3 в Указаниях [6]), имели четко определенную направленность - задаться возможными максимальными величинами концентраций для последующего проектирования очистных сооружений поверхностного стока.

Для застроенных территорий в Указаниях [6] заданы концентрации в пределах допустимых нормативов (приложение 3), а для промышленных площадок некоторых предприятий - только в пределах лимитов (приложение 4), что очевидно предполагает и соответствующие нормативы платы. Для других случаев (приложения 5-7) вообще ни о каких нормативах или лимитах речь не идет. Соответственно выбор ставок платы и размер платежной базы предопределен для одних территорий и не известен для других.

Анализировать цифровые показатели по концентрациям загрязняющих веществ не имеет смысла, хотя некоторые из них вызывают удивление. В частности, содержание органических веществ по БПК в поверхностном стоке с площадей рубок (приложение 8) в 2-3 раза выше, чем с выгульных площадок для крупного рогатого скота, и на порядок выше, чем в неочищенных хозяйственно-бытовых сточных водах городов. Удивляет колоссальная концентрация железа (150 мг/л!) в поверхностном стоке с площадей сплошных рубок, в то время как о его возможном наличии нигде, кроме стока с застроенных участков (1,7 мг/л), не упоминается.

В целом Указания [6] предоставляют широкий простор для произвола. Требования по плате могут быть представлены любому объекту, не имеющему ливневой канализации, например, маленькому городку или деревне, фермерскому хозяйству, где имеется площадка для выгула скота, лесохозяйственной организации и т. д., независимо от расстояния до водного объекта, так как сброс на рельеф произвольно приравнен к сбросу в водный объект с применением нормативов платы, основанных на рыбохозяйственнных (!) ПДК.

Методика исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства, действующая параллельно с документами по плате, предусматривает экономическую ответственность за сброс, превышающий нормативы или лимиты (при их наличии), в том числе за загрязнение при авариях. При этом в пункте 12 Методики [4] указано, что размер вреда уменьшается на величину фактической оплаты сверхнормативного или сверхлимитного (при его наличии) сброса, учитываемых за период времени, принятый при оценке вреда. Следовательно, на основании одной и той же учтенной массы сброса должны быть рассчитаны две величины в денежном выражении, а затем проведено вычитание.

Обращают на себя внимание следующие факты:

1. Методикой [4] не определено, применяется или нет расчет по нормативам платы за сверхлимитный сброс, если рассчитывается вред по соответствующим таксам. Остается также неясным, как поступать при установлении материальной ответственности за сброс чрезвычайно опасных веществ, таксы для которых ниже, чем нормативы платы.

2. Таксы для аварийных случаев (таблицы 5-8 Методики [4]) не должны применяться для сточных вод, что следует из названий таблиц и содержания пунктов, отсылающих к ним. Следовательно, на случаи аварий на очистных сооружениях, при аварийных ситуациях, приведших к загрязнению ливневых вод или поверхностного стока и иные случаи, когда носителем загрязняющих веществ является вода, таблицы не распространяются (см. определение "сточных вод" в Водном кодексе РФ).

3. В пункте 30 Методики [4] указано, что вред "исчисляется за квартал, полугодие, год при отсутствии у водопользователя очистных сооружений и при сбросе без очистки сточных вод и (или) загрязненных дренажных (шахтных, рудничных) вод; при наличии информации о постоянном (в течение одного квартала, полугодия, года) превышении нормативов допустимого (предельно допустимого) сброса вредных (загрязняющих) веществ или лимитов сброса при их наличии в составе сточных вод и (или) дренажных (в том числе шахтных, рудничных) вод". Таким образом, все водопользователи, не имеющие очистных сооружений, но имеющие утвержденный норматив НДС (а возможно и лимит, поскольку, например, строят очистные сооружения), автоматически подпадают "под юрисдикцию" Методики [4] одновременно с внесением платы по Постановлению [3]? Далее, поскольку значительное количество водопользователей имеют НДС на уровне ПДК и зачастую не по своей вине не имеют лимитов, автоматически становятся нарушителями и подлежат наказанию путем расчета вреда, даже если в водном объекте в зоне их влияния ПДК не превышены. При этом известно, что НДС устанавливаются на условия минимальной водности, которая бывает примерно 1 раз в 20 лет; в остальных случаях водность выше, и после смешения воды нарушений нормативов качества в водном объекте может не быть, не говоря о деградации экосистем.

4. В пункте 22.2 Методики [4] продолжительность сброса определяется путем, не исключающим намеренных или вынужденных нарушений этого пункта. Так, извещать контролирующие органы о начале повышенного сброса имеет право сам водопользователь (этим правом пользоваться пожелают не все), а окончание сброса должен определить только контролирующий орган (когда представители этого органа появятся на объекте - вопрос открытый). К тому же, продолжительность повышенного сброса напрямую увязана с подтверждением выполнения предписаний, выданных контролирующими органами. При этом содержание предписания может быть каким угодно, а сроки его выполнения достаточно длительными. Например, если внимательно оценить пример 1 Методики [4], то доведение концентраций в сточной воде до уровня рыбохозяйственных ПДК - процесс длительный и дорогостоящий. Иного предписания представить себе трудно, поэтому повторное нарушение в данном случае неизбежно.

Перечень веществ (показателей), за поступление которых в водный объект может быть рассчитан вред по Методике [4], фактически открыт, однако в какой-то мере он ограничен веществами, для которых разработаны ПДК (за исключением таблицы 14, в которую включены некоторые вещества с неустановленными ПДК).

Что касается распространения действия Методики [4] на "загрязнение водных объектов вследствие сброса сточных вод, в которых содержатся :вредные вещества, для которых не установлены нормативы предельно допустимых концентраций" (задекларировано в пункте 3 Методики [4]), то разъяснений, как следует поступать, в таких случаях нет. Ошибочные, маловразумительные разъяснения, которые были в предшествующей редакции (хотя именно для воды существуют методически обеспеченные возможности оценки опасности неизвестных веществ и смесей) в новой редакции исключены.

Ни система платы, ни Методика возмещения вреда [4] не предусматривают использование биологических оценок (в частности, биотестирование) и высокоинформативных интегральных показателей, таких, как окисляемость (ХПК) или сумма галогенорганических соединений (АОХ). Вполне возможно было бы использовать такие органолептические показатели, как запах или цветность, исходя из известных нормативов в случае отсутствия возможности измерить содержание веществ.

В принципе положение Водного кодекса РФ и Методики [4] о запрете сброса вредных веществ с неустановленными ПДК ошибочно и нелогично. Во-первых, до тех пор, пока вещество не изучено в процессе установления ПДК, относить его к вредным (загрязняющим) нет оснований. Во-вторых, при использовании современной высокоэффективной техники в любой, даже незагрязненной, воде будут неизбежно обнаружены десятки, если не сотни неизвестных веществ - продуктов метаболизма и трансформации веществ в водных экосистемах или в процессе очистки. Поэтому тот факт, что заявленный в пункте 3 Методики [4] тезис в дальнейшем тексте забыт, снимает лишние проблемы при реализации данной Методики, если только контролирующие органы недостаточно "въедливы" и не догадаются воспользоваться и этим пунктом, и примечательной припиской к таблице НДС: "сброс веществ, не указанных ниже, запрещен". В этом случае никто не помешает любому контролирующему органу проанализировать состав сточной воды и неизбежно обнаружить (если есть высокоэффективная техника) буквально всю таблицу Менделеева и массу органических веществ, так как многокомпонентность состава любой воды - объективная реальность.

Списки веществ в составе платежной базы на протяжении существования платы за сброс подвергались определенным правкам (хотя их вряд ли можно назвать удачными). В частности, изменения и исправления, внесенные в списки веществ в Постановлениях [2; 3] привели или могут привести к некоторым весьма нежелательным для окружающей среды последствиям.

Так, если Постановлением [1] и первым списком нормативов платы была предусмотрена плата за сброс азота аммонийного, нитратного и нитритного, то в последующих постановлениях наименования изменены на названия азотсодержащих ионов. При этом сброс собственно азота - эвтрофирующего элемента - значительно "подешевел". Для пяти микрокомпонентов (железо, магний, селен, свинец и стронций) в Постановлении [3] дана поправка "все растворимые в воде формы", в то время как для прочих 15 микроэлементов (включая такие распространенные и контролируемые металлы, как кадмий, медь, хром, никель, ртуть, кобальт) такой поправки нет. Следовательно, плата за сброс пяти "избранных" металлов должна быть рассчитана по данным анализа фильтрованной пробы, а за сброс остальных - в нефильтрованной. В разъяснительном письме [12] указано, что "при расчете количества загрязняющего вещества учитывается валовое его содержание в сбрасываемой воде независимо от того, находится ли оно в истинном, коллоидном растворах, в виде взвешенных веществ, поверхностных пленок или входит в их состав и т. п.", поэтому водопользователи обязаны учесть в формах № 2-ТП (водхоз) массу сброса, определенную по результатам анализа нефильтрованной пробы. А как быть с пятью "избранными" элементами? Учитывать сброс по данным фильтрованной пробы и одновременно подвергать себя опасности взыскания за искажение отчетности или продолжать прежний порядок учета и в результате получить претензию за несоответствие отчетности по форме № 2-ТП и платежной базы? Однако главное не в этом. Последствия таких поправок могут привести к тому, что сброс растворимых соединений пяти металлов, при очистке переводимых в "нерастворимую" форму (на самом деле абсолютно нерастворимых веществ нет), будет осуществляться бесконтрольно или оплачиваться по нормативу взвешенных веществ. Например, известно, что до 70-80% железа сбрасывается во взвешенной форме. Эти взвеси оказывают негативное воздействие на водные организмы, могут приводить к заиливанию и вторичному загрязнению, так как в водном объекте претерпевают растворение согласно установленным наукой произведениям растворимости.

Примечание к таблице гигиенических ПДК [13] "для неорганических соединений, в том числе переходных элементов, с учетом валового содержания всех форм" направлено на предотвращение загрязнения источников питьевого водоснабжения этими элементами в любой форме и послужило одним из оснований разъяснительного письма [12]. Каковы были основания вводить подобные поправки к Постановлению [2], остается только догадываться. Если авторы поправок опирались на то, что ПДК установлены для растворимых форм, то почему выбраны только пять компонентов? И почему они не задумывались о последствиях - вплоть до выгодности отключения фильтровальных или иных установок по предотвращению сброса взвешенных форм металлов?

Другие поправки в отношении наименований веществ, сброс которых подлежит оплате, не столь "опасны", а скорее вызывают недоумение. Например, допущены ошибки в химических символах иона аммония или рубидия. Пояснение "нитрат-анион" (ранее "нитраты" или "нитрат-ион") не представляется необходимым, так как это известно даже школьникам. Не исправлены опечатки в названиях пестицидов (в состав которых почему-то вошел фотореактив метол). Указание степени окисления некоторых металлов (например, вольфрам - W6+, молибден - Мо6+, марганец - Mn2+) не исключает проблем с правомерностью применения методик, где не оговорены величины степени окисления определяемых металлов. В частности, современные методики атомно-абсорбционной спектрометрии или индуктивно-связанной плазмы определяют общее содержание металлов независимо от их степени окисления в соединениях.

Соотнесение платежной базы или величин сброса при расчете вреда с НДС или лимитами еще более усложнено и не исключает споров и договоренностей на основании применения пункта Методики [4] по установлению НДС, а именно: принцип ΣС/ПДК ≤ 1 для веществ первого и второго классов опасности. Несмотря на то что неравенство ΣС/ПДК ≤ 1 не подтверждено научными исследованиями, как того требует законодательство (закон [7], статья 20), ничто не препятствует контролирующим органам обязать водопользователя нормировать, а затем контролировать и платить за сброс встречающихся в природе неорганических веществ, отнесенных к первому и второму классам опасности. В списке гигиенических ПДК их минимум 36, в рыбохозяйственных ПДК - 6. При осуществлении производственного контроля водопользователи обязаны проводить сложные (практически невыполнимые!) процедуры контрольных измерений по меньшей мере всех этих веществ, независимо от их концентраций. Те же процедуры должны выполнять и контролирующие органы. Этим проблемы материальной ответственности за загрязнение и обоснования доказательной базы не исчерпываются.

Учитывая вышеизложенное, возникает вопрос, не пора ли в учебный план экономических и юридических вузов вводить курс основ гидрохимии? А заодно и гигиенистам знать природные явления и особенности того, что создано природой.

Есть ли возможности для реализации конституционного принципа справедливости при использовании экономического механизма охраны вод от загрязнения?

Ранее представлялось очевидным, что судебное рассмотрение положений документов, определяющих размеры взыскиваемых денежных средств, является единственной надеждой водопользователя, а также эколога, радеющего за охрану водной среды, на признание ошибочности или несправедливости документов. Однако собственный опыт автора показывает, что эти надежды безосновательны.

Так, в декабре 2008 г. в Верховном суде РФ рассматривалось заявление ОАО "Монди Сыктывкарский ЛПК" о признании недействующими отдельных пунктов Методики [4]. Ни один довод заявителя и экспертов, включая то, что Методикой [4] ревизовано понятие вреда, установленное законодательством, что при расчете вреда не было зафиксировано негативного воздействия на водный объект, что Методика [4] содержит необоснованные коэффициенты и иные несправедливые требования, не был принят во внимание.

В целом решение Верховного суда РФ сводилось к следующему. Поскольку Правительство поручило разработку методики Министерству природных ресурсов РФ, то ":методика издана в пределах полномочий федерального органа исполнительной власти. Оспариваемые положения Методики соответствуют действующему законодательству и не нарушают прав и законных интересов водопользователей, суд при рассмотрении требований о признании недействующими нормативных правовых актов не вправе вмешиваться в нормотворческую деятельность федерального органа исполнительной власти и дополнять нормативные правовые акты". Заявление было оставлено без удовлетворения.

В процессе судебного рассмотрения затрагивались также "странности" цифровых показателей, в частности, снижения удельных размеров вреда при увеличении массы сброса. В ответе суда значилось, что все заинтересованные ведомства Методику [4] согласовали.

Мнение заявителя о том, что методика не проходила экологическую экспертизу, судом признано необоснованным, так как Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" предусматривает экспертизу только документов, регламентирующих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказывать воздействие на окружающую природную среду, в том числе использование природных ресурсов и охрану окружающей природной среды, а Методика [4] к таким документам не относится.

Интересно отметить, что впоследствии были приняты во внимание некоторые аспекты, высказанные заявителем и экспертами, но отвергнутые судом, оспоренные представителями Министерства природных ресурсов и Министерства юстиции: в новую редакцию Методики исчисления размеров вреда внесены некоторые изменения.

Федеральный арбитражный суд Поволжского округа в Постановлении от 25 сентября 2008 г. по делу № А65-8113/2007-СА-46 по иску Управления Ростехнадзора по Республике Татарстан к открытому акционерному обществу "Нижнекамскнефтехим" фактически признал правомочность применения Методических указаний [6], несмотря на их явные недостатки и юридическую неправомочность, вопреки положению Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763: "нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров".

Таким образом, надежды на помощь судов нет, равно как и надежды на проведение квалифицированной экологической экспертизы. Остается подчиниться любым, пусть и ошибочным, положениям документов, издаваемых уполномоченными Правительством органами?

Тем не менее возникают вопросы к Министерству юстиции, регистрирующему ведомственные документы. Например, в проведении экологической экспертизы Методики [4] Верховный суд РФ отказал на основании того, что документ не обосновывает хозяйственную и иную деятельность. Однако Министерство юстиции РФ регистрирует Приказ Министерства природных ресурсов РФ от 12 декабря 2007 г. № 328 "Об утверждении методических указаний по разработке нормативов допустимого воздействия на водные объекты", где, во-первых, дается иное толкование НДВ (в отличие от толкования НДС по закону [7] как одного из видов нормативов допустимого воздействия), а во-вторых, разработанные нормативы допустимого воздействия признаны подлежащими экологической экспертизе, хотя они ни в коей мере не могут считаться обосновывающими хозяйственную и иную деятельность.

Министерство юстиции РФ также регистрирует Приказ Министерства природных ресурсов РФ от 17 декабря 2007 г. № 333 "Об утверждении методики разработки нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей", где целые разделы посвящены разработке НДС для участков водных объектов, в то время как согласно законодательству, нормативы устанавливаются для субъектов хозяйственной деятельности (именно они вносят плату, а не "владельцы" водохозяйственного участка). Помимо этого применяются термины, отсутствующие в законодательстве, имеются противоречия с положениями подзаконных актов системы санитарно-эпидемиологического благополучия населения, не говоря о непонятных и неоднозначно трактуемых положениях.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что Министерство юстиции РФ проводит неудовлетворительную правовую экспертизу или вовсе ее не проводит.

Какие же имеются возможности и перспективы противодействия произволу и некомпетентности органов исполнительной власти?

Список цитируемой литературы

1. Постановление Правительства РФ от 28 августа 1992 г. № 632 «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия».
2. Постановление Правительства РФ от 12 июня 2003 г. № 344
   «О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления».
3. Постановление Правительства РФ от 1 июля 2005 г. № 410
   «О внесении изменений в приложение 1 к Постановлению Правительства от 12 июня 2003 г. № 344».
4. Методика исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства. Утв. приказом МПР России от 13 апреля 2009 г. № 13989.
5. Инструктивно-методические указания по взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды. Утв. Минприроды РФ 26 января 1993 г. (с изменениями от 15 февраля 2000 г.).
6. Методические указания по расчету платы за неорганизованный сброс загрязняющих веществ в водные объекты. Утв. Госкомэкологии РФ 29 декабря 1998 г.
7. Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».
8. Административный регламент Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по исполнению государственной функции по выдаче разрешений на выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду. Утв. приказом Минприроды России от 31 октября 2008 г. № 288.
9. Методика разработки нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей. Утв. приказом МПР России от 19 декабря 2007 г. № 333.
10. Инструкция о порядке составления статистического наблюдения об использовании воды по форме № 2-ТП (водхоз). Утв. ЦСУ СССР 24 июля 1985 г. (с уточнениями и дополнениями, согласованными в установленном порядке в 1986–2000 гг.).
11. Ниберг А. А., Пономарева Л. С. Сброс сточных вод на рельеф местности в организациях ОАО «Газпром» //
    Газовая промышленность. 2006. № 1.
12. Изменения, вносимые в «Инструкцию о порядке составления статистического отчета об использовании воды по форме № 2-ТП (водхоз): Совместное письмо Министерства экологии и природных ресурсов (от 23 ноября 1992 г. № 02-19/65-5980) и Государственного Комитета Российской Федерации по статистике (от 19 ноября 1992 г. № 17-1-17/153).
13. ГН 2.1.5.1315-03. Предельно допустимые концентрации (ПДК) химических веществ в воде водных объектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового водопользования.