bbk 000000

УДК 504.06:628.5

Пономарева Л.С.

Экономический механизм охраны вод от загрязнения (часть 1)

Аннотация

Рассмотрены величины нормативов платы за сверхлимитное загрязнение в сравнении с размерами такс за сброс загрязняющих веществ со сточными водами и за аварийный сброс загрязняющих веществ. Отмечены особенности изменений такс за нанесенный вред в сравнении с нормативами платы за сверхлимитный сброс и кратность их изменений для загрязняющих веществ различной степени опасности. Выполнены расчеты «цены воды» исходя из нормативов платы и такс по методикам расчета вреда на основе условной величины требуемой кратности разбавления до безопасной концентрации. Отмечены характерные особенности применения такс для оценки вреда при повышенном сбросе загрязняющих веществ со сточными водами и в аварийных ситуациях.

Ключевые слова:

нормативы платы , таксы , расчет платы , расчет вреда , принципы установления такс , оценки стоимости воды

Скачать журнальную верстку статьи PDF

До введения в действие Постановления Совета Министров РСФСР от 9 января 1991 г. № 13 «Об утверждении на 1991 г. нормативов платы за выбросы и сбросы загрязняющих веществ в природную среду и порядке их применения» [1] водопользователи не были обязаны платить за сброс веществ в водные объекты, исключая случаи аварийного загрязнения. Для таких случаев применялась «Методика подсчета убытков, причиненных государству нарушением водного законодательства» (1983 г.) [2].

За прошедшие годы, казалось бы, мог быть разработан более совершенный экономический механизм, направленный на снижение нагрузки на водные объекты, использование которого было бы понятно и государственным органам, и водопользователям. Тем не менее, за этот значительный срок не только не изменились базовые положения, заложенные в начале 1980-х годов, но и появились дополнительные «детали» механизма, осложняющие его применимость. Почему-то не приняты во внимание приемы, используемые в зарубежных странах и предлагавшиеся отечественными специалистами. Создается достаточно очевидное впечатление, что основная цель применения экономических рычагов управления – взыскать как можно больше денежных средств, а не снизить загрязнение вод.

В настоящее время параллельно действуют нормативные правовые акты, предназначенные для реализации экономического механизма охраны водных объектов от загрязнения [3–7]. Попытаемся проанализировать некоторые положения вышеуказанных документов с позиции их обоснованности, а также проблемы, возникающие при их практическом применении.

Размеры платы за загрязнение и оценка вреда в денежном выражении основаны на общей базе – массе загрязняющего вещества, однако подходы к определению «цены» за поступление веществ в водный объект – разные.

Величина нормативов платы, установленная постановлениями [3–5] за метрическую тонну, рассчитана на основе определенного базового норматива платы за «условную тонну» и показателя относительной опасности вещества (коэффициент Аi = 1/ПДК). Эти принципы изложены в [7]. Оставляя без обсуждения размер базового норматива, порядок расчета норматива за метрическую тонну можно считать достаточно разумным: чем опаснее вещество (чем меньше его ПДК), тем выше плата.

Об обосновании такс, предусмотренных Методикой [6], можно судить, например, по публикации [8], в которой Министерство природных ресурсов РФ сообщило, что удельный размер вреда установлен по таксам, дифференцированным в зависимости от ПДК. При этом таксы «учитывают усредненную стоимость очистки до нормативных показателей по наилучшей технологии каждой группы в определенном интервале ПДК». Подобные пояснения не выдерживают критики и рассчитаны на некомпетентность читателей, якобы не знающих, что способ и стоимость очистки зависят от вида вещества, а не от величины ПДК, и что установление одинаковой таксы за сброс веществ, ПДК которых различаются «в разы» или на порядок, некорректно с точки зрения охраны природы и здоровья человека. К тому же не ясно, что такое «нормативные показатели» – технологические возможности очистки или ПДК. Озадачивает также упоминание о наилучших технологиях, реестр которых в России только обсуждается. В новой редакции «Методики по исчислению размеров вреда…» диапазон величины ПДК сужен: добавлено два диапазона с увеличенными таксами (найдены новые способы очистки с оценкой стоимости?).

Тот же подход (стоимость очистки) использовался при создании Методики, введенной в действие на территории Москвы [9]. Заимствование подходов, а также формулировок и некоторых таблиц из Методики [2] очевидно. В то же время, опираясь на определение вреда, установленного законом [10], резонно ожидать, что именно состояние природного водного объекта и его экосистемы должно быть основой оценки вреда. Ключевым моментом Методики [6] является то, что она в наименьшей степени учитывает изменение состояния водного объекта, опираясь в основном на превышение нормативов сброса. Вопрос об экологической корректности размеров вреда в денежном выражении, установленных Методикой [6], нуждается в оценке. Подходы к определению размеров платы экологически более корректны, хотя отдельные положения соответствующих постановлений не могут не волновать.

Нормативы платы периодически корректировались с учетом инфляции и других соображений. Заметные изменения в величину нормативов платы за сброс некоторых веществ введены Постановлением Правительства РФ № 410 [5]: обоснованно снизился норматив платы за железо, хром, увеличился за свинец (ранее были допущены ошибки). Однако внимания заслуживают соединения азота – эвтрофирующего элемента, две из форм которого токсичны, а масса сброса по России составляет десятки тысяч тонн. Так, при установлении нормативов платы по Постановлению Правительства РФ № 344 [4] принят коэффициент индексации платы к ценам на начало 1993 г., равный 124,2304. Расчеты показали, что нормативы по постановлению № 344 действительно в основном увеличились согласно коэффициенту. Однако изменения названий с азота в составе ионов на наименования ионов с применением нормативов платы, не исправленных соответственно процентному содержанию азота в составе ионов, привели к тому, что азот «подешевел». Наибольшее снижение – на азот в составе нитратов и нитритов: от постановления № 632 [3] до постановления № 410 [5] нормативы платы за азот нитратов понизился от 29,8–6,98 руб. до 1,55 руб., азот в составе нитритов уменьшился в цене более чем в 10 раз в сравнении с первоначальным, то же в составе иона аммония – в 1,5 раза. Потери бюджетов предоставляется оценить читателю, владеющему точными данными отчетности по формам 2-ТП(водхоз), а последствия снижения ответственности за эвтрофикацию вод – экологам на местах.

С позиций охраны природы интересно проанализировать ситуацию с платой за взвешенные вещества. Казалось бы, учитывая, что это единственный показатель, для которого установлен не норматив ПДК, а допустимый «привнос», плата может быть рассчитана достаточно просто, но постановления предусматривают коэффициент, равный обратной величине суммы фонового содержания и допустимого приращения (0,25 или 0,75). Согласно постановлениям, норматив платы за сброс зависит от мутности реки – чем более загрязнена река на фоновом створе, тем меньше плата (т. е. реке уже все равно?).

В целом и система платы за сброс веществ со сточными водами, и методики по оценке вреда в отношении сброса со сточными водами опираются на оценки превышения установленных ограничений сброса (НДС, лимит). В обоих случаях базовой величиной для расчетов является масса загрязняющего вещества, поступившего в водный объект. Методика [6] предусматривает существенно различные таксы при сбросе одной и той же массы, поступившей со сточными водами с превышением норматива (лимита) и при аварии. В системе платежей любой сверхлимитный сброс (авария, инцидент, халатность и пр.) оплачивается в пятикратном размере относительно лимитного. Согласно пункту 13 Методики, «аварийные» таксы для этих случаев не должны использоваться. В табл. 1 показаны примеры сравнения величин нормативов платы и такс для ряда веществ, анализ которых представляет интерес как с природоохранной, так и с экономической точек зрения.

Как видно из табл. 1, для большей части веществ таксы при оценке вреда при их сбросе со сточными водами в сравнении с нормативами платы за сверхлимитный сброс увеличились. При этом для наиболее опасных химических веществ степень увеличения гораздо меньше, чем для менее опасных. Например, для тяжелых металлов она составляет 1,8–9 раз (медь, свинец, цинк, никель, кадмий), а для кальция, хлоридов, сульфатов – сотни раз! Причину увеличения такс за сброс единицы массы компонентов основного солевого состава, по которым в стране фактически нет особых проблем загрязнения, объяснить трудно. Возможно, это связано с тем, что, в частности, основных ионов сбрасывается много, а с учетом известных особенностей нормирования и учета (зачастую неправомерно включаются в нормативы и лимиты даже при непревышении ПДК в сточных водах), вычитание их содержания в забранной воде проводится не всегда – тогда за сброс можно получить больше денег? Еще более озадачивает степень увеличения такс за аварийное поступление хлоридов и сульфатов (десятки тысяч раз). Тем более не поддается разумному объяснению снижение такс за сброс наиболее опасных веществ. В частности, таксы за сброс опасных пестицидов, имеющих чрезвычайно жесткие ПДК, понизились в сравнении с нормативами платы за сверхлимитный сброс в десятки и даже сотни раз, однако за сброс менее опасных пестицидов таксы возросли.

Примечательно, что при оценке вреда за сброс некоторых органических веществ со сточными водами Методика предусматривает возможность вариантов расчета. Так, с одной стороны, имея данные о величине БПК сточных вод, можно определить величину таксы по табл. 3 исходя из норматива ПДК (для БПК_полн 3 мг/л). С другой стороны, приведенная в Методике табл. 14 предлагает оценку вреда, нанесенного сбросом некоторых органических веществ, при переводе их в эквивалентную величину БПК_полн. Применение этой таблицы наряду с другими приводит к тому, что может быть два результата подсчета размера вреда в денежном выражении для веществ, указанных в табл. 14 и имеющих установленную ПДК. По предшествующей редакции Методики, не исключавшей сточные воды из области применения табл. 5, содержащей «аварийные» таксы, можно было получить три варианта.

Например, при сбросе 1 т метанола (вещества четвертого класса опасности), ПДК которого 0,1 мг/л, по табл. 3 Методики [6] такса составляет 510 тыс. руб. По табл. 14 пересчет 1 т метанола в БПК показывает, что сброшено 0,98 т. Исходя из ПДК на БПК_полн по табл. 3, вред от сброса 1 т метанола составляет 166,6 тыс. руб. Те же действия с анилином (второй класс опасности, ПДК_рх = 0,0001 мг/л) приводят к результатам 240,1 тыс. руб. и 77,86 тыс. руб. соответственно. Для формальдегида (четвертый класс опасности, ПДК_рх = = 0,1 мг/л) аналогичные расчеты приводят к вариантам: 510 и 127,5 тыс. руб. По гидрохинону (ПДК = 0,001 мг/л) – 12 100 и 249 тыс. руб. Из приведенных примеров видно, что расчет через ПДК вещества по табл. 3 приводит к результату, который согласуется со степенью опасности веществ. Однако при пересчете в эквивалент БПК_полн с применением табл. 14 получаются неожиданные результаты. Так, после пересчета и применения табл. 3 исходя из ПДК на БПК_полн оказывается, что такса за сброс анилина (который опаснее метанола в 1000 раз), почти вдвое меньше, чем такса за сброс метанола. Такса за сброс формальдегида (столь же опасного, как метанол) меньше таксы на метанол в 1,3 раза.

Табл. 14 заслуживает особого обсуждения. Она почти полностью перенесена из Методики [2] или из проекта Методики 2004 г. вместе с ошибками. Например, приведено девять неправильных наименований веществ (спирол вместо стирола, гидрохинол вместо гидрохинона, о-креозол вместо о-крезола и др.). Источник переводных коэффициентов неизвестен. Можно предположить, что некоторые вещества и соответствующие им величины БПК_полн заимствованы из табл. 4.2 [11], во всяком случае, величины БПК, соответствующие единице массы ацетальдегида, ацетона, бензола, винилацетата, формальдегида и др., приведенные в табл. 14 Методики, аналогичны величинам табл. 4.2 [11]. В то же время в этой таблице величина пересчета в БПК анилина составляет 1,9, а не 0,458 мг/л, как в табл. 14 Методики, ацетамида – 0,4 по БПК₅, а не 1,87 мг/л по БПК_полн, гидрохинона – 0,76, а не 1,465 мг/л, как в табл. 14 Методики. Имеются и другие несоответствия. В принципе, табл. 14 вносит необоснованные усложнения и, как указано выше, неоднозначность.

В любом случае методикой может называться документ, применение которого должно предусматривать предсказуемый и единственный результат, а такому определению Методика не отвечает. Пункт 23.1 Методики предусматривает применение табл. 14 только к сточным водам, а пункт 13 (случаи аварийного загрязнения, в том числе по показателю БПК) не имеет ссылки на нее. На практике при оценке вреда веществами в составе сточных вод может быть два варианта: вещество известно, содержание измерено и имеется величина ПДК – возможен расчет по табл. 3 на основе ПДК на вещество; вещество неизвестно, но аналитически измерено БПК – возможен расчет по табл. 3 на основе ПДК на БПК. Таким образом, табл. 14 вообще теряет смысл. Следует отметить, что коэффициент пересчета БПК₅ в БПК_полн, равный 1,43 мг/л (формула 13 Методики), может быть использован только для чистых природных вод. Для загрязненных вод, в том числе сточных, он неприменим, что многократно доказано практикой. Поэтому при исчислении вреда на основании данных по БПК могут быть допущены существенные погрешности.

К сожалению, при разработке Методики, вероятно, не рассматривались результаты эксперимента, проведенного Госкомэкологии России, по включению показателя токсичности при начислении платы, так же как факт упоминания токсичности как критерия для включения объектов в систему федерального государственного экологического контроля в Постановлении Правительства РФ от 29 октября 2002 г. № 777, и использование токсичности для водной среды в законе № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» как одного из критериев оценок опасности веществ. Токсичность – один их высокоинформативных показателей, отражающих экологическую опасность любой смеси или неизвестного вещества, и этот показатель явно был бы полезен при оценке именно вреда. Интерес представляет сравнение такс, установленных Методикой [9], одной из «предшественниц» федеральной Методики, и также основанных на принципе стоимости очистки от определенных веществ. Некоторые примеры приведены в табл. 2.

Данные табл. 2 свидетельствуют о том, что вред от загрязнения водных объектов в Москве в несколько раз или даже на несколько порядков меньше, чем на остальной территории страны. В очередной раз следует констатировать недопустимую неоднозначность подходов и результатов. Например, по табл. 2 Методики [9] такса для весьма токсичного бериллия (ПДК бериллия на порядок ниже, чем ПДК кадмия) более чем в 300 тыс. раз меньше, чем для кадмия. Отмечается уравнивание такс для наиболее опасных органических веществ с ПДК менее 0,006 мг/л. В Методике [9] таблица пересчета концентраций органических веществ в БПК_полн сходна с табл. 14 Методики [6]. И если в федеральной Методике есть ошибки, как показано выше, то в московской Методике их еще больше: помимо ошибочных величин коэффициентов, больше ошибок в названиях веществ и в их классификации. Особенно примечателен кротоносный альдегид, который вместе с другими альдегидами почему-то отнесен к эфирам. Очевидно, что бездумное копирование проекта методики МПР 2004 г. (в которой скопирована таблица из Методики [2]) добавило ошибки. Столь небрежное отношение составителей и утверждающих инстанций к содержанию документов ставит под сомнение их легитимность.

Рассмотрим таблицы федеральной Методики [6], в которых устанавливаются иные таксы. В частности, для аварийных ситуаций предусмотрены таблицы 5–8. Действующей редакцией Методики из области применения этих таблиц исключены сточные воды, исключена также таблица по детергентам и введена новая – по неорганическим веществам. Наиболее характерной особенностью этих таблиц является снижение удельного размера вреда в денежном выражении при увеличении общей массы вещества, поступившего в водный объект в результате аварии. В ответе МПР России на открытое письмо журнала «Методы оценки соответствия» по этому поводу сказано, что в письме «вольно или невольно не принимаются во внимание общеизвестные экономические аксиомы, которые имеют универсальный характер и согласно которым при нормальных условиях функционирования производства и экономики рост абсолютных размеров затрат и объемов продукции (работ, товаров, услуг) сопровождается снижением удельных показателей затрат».

Такой подход беспрецедентен с экологической точки зрения, прежде всего потому, что загрязнение водных объектов неправомерно относить к производству товаров и услуг. Получается, чем большую порцию яда получает живое существо, тем каждая его доза считается менее вредной? Чем более тяжкое преступление, тем более мягкое наказание? Может быть, стоило учесть медицинские или биологические аксиомы или простой здравый смысл, критически рассмотрев аналогичные таблицы Методики [2] перед тем, как переносить их в новый документ? Может быть, следовало обратить внимание на степень истощения водных ресурсов в результате загрязнения? Так, одна тонна нефти, например, выводит из баланса водных ресурсов рыбохозяйственного водного объекта 20 млн. м³, а при поступлении 100 т истощение составит 2000 млн. м³. Почему же в денежном выражении вред считается меньшим?

В особенности удивительна ситуация с опасными пестицидами. Как показано в приведенной выше табл. 1, для них в Методике [6] (табл. 7) снижены таксы не только по отношению к нормативам сверхлимитной платы, но и к таксам за сброс со сточными водами, установленных ею же: например, для лямбда-цигалотрина максимальная такса за его поступление в результате аварии более чем в 500 раз ниже таксы за сброс со сточными водами, таксы аварийного загрязнения опасными тяжелыми металлами (табл. 6 – неорганические вещества) ниже, чем установленные табл. 3 той же Методики.

Рассмотрим гипотетический пример. Допустим, со сточными водами в водный объект сверх лимита сброшена одна тонна фенитротиона. Согласно документам по взиманию платы, предприятие должно выплатить минимум (без коэффициентов) 68 870 228 тыс. руб. Согласно Методике исчисления размеров вреда – 2 960 000 тыс. руб. Приняв во внимание пункт 12 Методики («Размер вреда, … уменьшается на величину фактической оплаты сверхнормативного или сверхлимитного (при его наличии) сброса вредных (загрязняющих) веществ, которая рассчитывается исходя из массы вредных (загрязняющих) веществ, учитываемых за период времени, принятый при оценке вреда»), рассчитаем соответствующую разницу: 2 960 000 – 68 870 228 = = – 65 910 228 тыс. руб. Комментарии излишни.

Попытаемся провести сравнение численных величин такс через стоимость воды, изъятой из водного фонда загрязнением, на основе определения истощения вод, приведенного в Водном кодексе РФ: «сокращение запасов и ухудшение качества поверхностных и подземных вод». С позиций оценки вреда, нанесенного загрязнением, этот подход заслуживает внимания и в определенной мере соответствует определению вреда, приведенному в законе «Об охране окружающей среды», и представляется обоснованным, так как по количеству воды в России дефицита практически нет, но есть проблемы с качеством водных ресурсов.

Применение способа выражения загрязнения через требуемые объемы разбавляющей воды («приведенный сток», «истощение водных ресурсов от сброса загрязняющих веществ», «условная водоемкость») предлагалось достаточно давно [12; 13] и использовалось на практике в воднобалансовых расчетах в системе «АскВод Енисей» в 1980-х годах [14]. По непонятным причинам, скорее всего психологическим, этот способ не вошел в практику: многим специалистам казалось, что речь идет об искусственном разбавлении сточных вод свежей водой, а не об условной величине, аналогичной, например деньгам как всеобщему эквиваленту.

Примечательно, что именно такой подход применен при разработке нормативов платы. В самом деле, размер платы за метрическую тонну представляет собой оценку стоимости 1 млн. м³ природной воды, «изъятой из водного фонда загрязнением»:

Н_пл = БН_пл Ч М_т Ч Аi = = руб. Ч млн. м³,

где Н_пл – норматив платы за метрическую тонну, руб.; БН_пл – базовый норматив платы за «условную тонну», руб.; М_т – масса сброса, т; Аi = 1/ПДК, 1:(т/млн. м³).

Нами проведены «обратные» расчеты на основе стоимостных оценок масс поступления некоторых веществ по правительственным постановлениям по плате и Методикам оценки вреда. Примеры оценок стоимости воды, изъятой из водного фонда загрязнением, на основе нормативов платы за сверхлимитное загрязнение и такс за вред, нанесенный загрязнением, приведены в табл. 3.

Расчеты проводились следующим образом. Величина истощения водных ресурсов сбросом 1 т вещества (графа 3) равна Аi (в расчетах использованы ПДК для водоемов рыбохозяйственного назначения), так как размерность этой величины – объем воды. Величина истощения (графа 3), умноженная на среднюю ставку водного налога (цена воды, забранной из водного объекта, независимо от ее качества) отражает стоимость воды, изъятой из водного фонда (графа 4). Эту стоимость следует считать минимальной, по крайней мере, для веществ «двойного происхождения», так как природная незагрязненная вода обязательно содержит то или иное их количество. Для искусственных веществ-ксенобиотиков она может считаться единой. В данном случае условно принимается, что вещество «разбавляется» дистиллятом.

Величины, представленные в графах 5–8, получены делением нормативов платы и такс в рублях на величину истощения (графа 3); в графе 7 диапазон отражает результат расчетов по наибольшей и наименьшей таксам, установленным соответствующими таблицами. Для растворимых веществ представлены дополнительно расчетные величины, учитывающие всеобщий повышающий коэффициент 5, установленный в пункте 13 Методики.

Для органических веществ, не являющихся пестицидами или нефтепродуктами, величины, соответствующие аварийным случаям, рассчитать невозможно, так как применение табл. 14 ограничено только сточными водами, а «аварийная» таблица предназначена только для величин БПК.

Рассмотрение данных табл. 3 позволяет отметить следующее. Нормативы платы и соответственно объемы «использованной» воды закономерно возрастают с увеличением опасности вещества (снижением ПДК), расчетная «цена воды» практически для всех веществ одинаковая (за исключением трех примеров). При этом «цена воды» весьма невелика (более чем в 40 раз ниже, чем установленная водным налогом). Завышен «водный налог» или занижена цена воды, изъятой из водного объекта загрязнением?

Расчетные величины стоимости 1 млн. м³ воды по таксам методик оценки вреда (федеральной и московской) различны, но имеется парадоксальная особенность: чем менее вредно вещество, тем больше «цена воды», а для самых опасных веществ (пестициды) она ничтожна. Нелепость подобной закономерности очевидна.

Таким образом, представляется возможность оценить подходы и правомерность наших выводов с позиций экологов-практиков и водопользователей.

(Продолжение следует)

Список литературы

1. Постановление Совета Министров РСФСР от 9 января 1991 г. № 13 .
2. Методика подсчета убытков, причиненных государству нарушением водного законодательства. - М., 1983.
3. Постановление Правительства РФ от 28 августа 1992 г. № 632 .
4. Постановление Правительства от 12 июня 2003 г. № 344 .
5. Постановление Правительства от 1 июля 2005 г. № 410 .
6. Методика исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства. Утв. Приказом МПР России от 13 апреля 2009 г. № 87, рег. Минюста России 25 мая 2009 г. № 13989.
7. Инструктивно-методические указания по взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды. Утв. Минприроды РФ 26 января 1993 г. (с изменениями от 15 февраля 2000 г.).
8. Ответ МПР на открытое письмо / Методы оценки соответствия. 2009. № 5.
9. Методика оценки вреда, причиненного окружающей среде загрязнением, засорением (включая затоплением судов) поверхностных водных объектов, расположенных на территории города Москвы. Утв. Постановлением Правительства Москвы от 22 июля 2003 г. № 564-ПП.
10. Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ .
11. Канализация населенных мест и промышленных предприятий. Справочник проектировщика: Под ред. В. Н. Самохина. - М.: Стройиздат, 1981.
12. Методические указания по разработке норм и нормативов водопотребления и водоотведения с учетом качества потребляемой и отводимой воды в промышленности. - М., Гос-план СССР, 1979.
13. Паписов В. К. Социально-экономическая оценка водопользования при планировании промышленного производства: Автореф. дис. : д-р экон. наук. - М., 1985.
14. Знаменский В. А. К оценке возможности использова-ния водных объектов для сброса сточных вод // Водные ресурсы. 1980. № 3.
15. Федеральный закон от 28 июля 2004 г. № 83-ФЗ .
16. ГН 1.1.546-96. Гигиенические нормативы содержания пестицидов в объектах окружающей среды (перечень).