bbk 000000

УДК 349.6:628.1/.3

Сапожникова В. А.

О необходимости совершенствования законодательства в целях стимулирования формирования и развития в России сектора экологических услуг по водоснабжению и очистке сточных вод

Аннотация

В интенсивном развитии глобального рынка экологических услуг значительную долю составляют услуги по водоснабжению и очистке сточных вод. Зарубежными экспертами отмечается неразвитость этого сектора в России. Рассмотрены вопросы функционирования и перспектив развития сектора экологических услуг по водоснабжению и очистке сточных вод в России с учетом правовых и организационных аспектов. Идентифицированы ключевые препятствия для развития экологической индустрии и инноваций (несовершенство законодательства и институциональной среды, ограниченность инвестиционной активности частных инвесторов). Даны предложения о необходимости принятия мер законодательного, административного, организационного характера для стимулирования развития сектора экологических услуг по водоснабжению и очистке сточных вод.

Ключевые слова

водоснабжение , очистка сточных вод , загрязняющие вещества , технологическое нормирование , экологические услуги , инвестиционный проект

Скачать статью в журнальной верстке (PDF)

Одним из наиболее динамично развивающихся секторов мировой экономики в постиндустриальный период является сектор экологических товаров и услуг («экологическая индустрия»), включающий, согласно определению Организации экономического сотрудничества и развития [1], совокупность видов деятельности, направленных на производство товаров и услуг для предотвращения, минимизации и устранения вреда, наносимого окружающей среде, минимизации загрязнения и использования природных ресурсов.

Сектор водоснабжения и очистки сточных вод занимает доминирующее положение в составе глобального рынка экологических услуг [2] – суммарно более 1/3 рынка услуг – 34% (водоснабжение 21%, очистка сточных вод 13%) [3]. При этом в государствах Европейского союза 2/3 рынка экологических услуг по водоснабжению и очистке сточных вод представлено частными операторами [4].

На состоявшейся 26 февраля 2011 г. в Оттаве международной конференции, организованной Канадской водной ассоциацией (Canadian Water Network – CWN), эксперты предположили, что рост глобального водного рынка (рынка услуг по водоснабжению и очистке вод) к 2020 г. достигнет 1000 млрд. долларов США [5] (в настоящее время объем этого сектора оценивается в 400 млрд. долл.). Как отмечено международными экспертами в макроэкономических исследованиях глобального рынка экологических услуг (2009 г.), в России данный рынок фактически отсутствует, а действующее законодательство Российской Федерации не создает действенных стимулов для развития национального сектора экологических услуг.

Таким образом, к 2020 г. прогнозируется интенсивный рост глобального рынка экологических услуг, включающего сектор услуг по водоснабжению и очистке сточных вод, в том числе за счет гарантированной поддержки (правовой, административной, финансовой) со стороны государств, признающих значимость данного сектора глобальной экономики как важной части экономического развития в постиндустриальный период. Отставание России по данному направлению приводит к ограничению потенциала экономического роста и упущению конкурентных преимуществ.

30 января 2008 г. на заседании Совета Безопасности Российской Федерации по вопросу обеспечения экологической безопасности России [6] было отмечено, что в ближайшие годы состояние окружающей среды станет одним из ключевых факторов конкурентоспособности всей страны и каждого российского региона в отдельности. При этом с учетом тенденций развития глобального рынка «экологической индустрии», включающего секторы водоснабжения и очистки сточных вод, удаления отходов, энергоэффективных технологий и энергосбережения, экологического оборудования, президент Д. А. Медведев подчеркнул, что в России необходимо развивать сектор экологических услуг, экологические новации: «Россия должна вовремя закрепиться на рынке экологических услуг».

Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 г. [7] (далее Концепция) определила задачи экологизации экономики страны, ключевые направления формирования новой экологической политики, в том числе формирование и стимулирование развития экологических услуг как нового сектора экономики, «донора» новых рабочих мест, одного из «центров экономического роста» и устойчивого развития регионов.

В числе четырех основных направлений обеспечения экологической безопасности экономического развития и улучшения экологической среды для жизни человека в Концепции определено понятие «экологического бизнеса», предусматривающего создание эффективного экологического сектора экономики – сектора экологических услуг. Целевые ориентиры прогресса в этом направлении – рост рынка экологического девелопмента, товаров и услуг в 5 раз, создание до 300 тыс. рабочих мест.

Концепцией предусмотрена необходимость дополнительных мер для стимулирования развития сектора экологических услуг в России (налоговое и неналоговое стимулирование). К сожалению, за два года с момента принятия Концепции ощутимые практические результаты по данному направлению еще не достигнуты (за исключением Федерального закона № 261-ФЗ «Об энергетической эффективности…» и реализации во исполнение данного закона программ по энергосбережению и повышению энергетической эффективности).

В настоящее время в России отсутствуют действенные стимулы развития сектора экологических услуг. В области природоохранного регулирования наблюдается тенденция несбалансированности, что приводит к негативным последствиям экономического развития, в том числе в секторе экологических услуг по водоснабжению и очистке сточных вод. Во всем мире сектор водоснабжения и очистки сточных вод имеет статус сектора экологических услуг, поскольку его основная задача – удаление загрязняющих веществ путем технологического воздействия на загрязненные субстанции (сточные воды) с целью их очистки и снижения негативного воздействия на окружающую среду. И во всем мире этот сектор получает гарантированную поддержку (правовую, административную, финансовую) со стороны государства. Результат хорошо известен – стабильно функционирующие предприятия экологического сектора, эффективные системы водоснабжения и водоотведения и, как следствие, стабильная экологическая и социальная обстановка.

В России, напротив, развитию сектора экологических услуг по водоснабжению и очистке сточных вод препятствуют внешние технические, правовые, финансово-экономические ограничения. Причины технических ограничений развития очевидны: централизованные системы водоснабжения и канализования, большинство из которых построены более полувека назад, изношены более чем на 70%; жесткая тарифная политика, введение предельных индексов роста тарифов с одновременным «отпуском на рынок» цен на энергоносители обусловливают высокие операционные затраты (ОРЕХ) и низкие капитальные затраты (САРЕХ), которые не позволяют обеспечивать модернизацию оборудования.

Основным источником финансирования является тарифная инвестиционная надбавка, которая не превышает 4% тарифа. При этом российские тарифы в водопроводно-канализационном хозяйстве в разы ниже, чем в европейских странах (в 3 раза ниже, чем в Будапеште, в 10 раз ниже, чем в Лондоне).

Российский сектор водоснабжения и водоотведения остро нуждается в средствах частного капитала. Так, крупнейший российский частный оператор – Группа компаний «РОСВОДОКАНАЛ» – реализует инвестиционные проекты по модернизации инфраструктуры водоснабжения и очистки сточных вод в регионах на общую сумму более 23 млрд. руб. Однако около 84% систем ВКХ в России управляютсямуниципальными унитарными предприятиями, деятельность которых преимущественно финансируется из региональных бюджетных источников, что приводит к ограничению возможностей для инвестиций в модернизацию.

Привлечение же частных инвестиций в сектор экологических услуг по водоснабжению и очистке сточных вод затруднено в силу возникающих в результате несовершенства законодательства правовых неопределенностей и административных рисков, основными из которых являются проблемы возвратности инвестиций и риски, связанные с ростом «экологических» издержек, т. е. затрат на исполнение требований природоохранного законодательства, предъявляемых не к предприятиям-загрязнителям, а к Водоканалам (плата за «чужую грязь»).

В странах ЕС в рамках правового регулирования сектор водоснабжения и очистки сточных вод отнесен к экологическим услугам. Правовые требования в части ответственности за загрязнения четко разграничены: экологические требования к промышленным предприятиям определены Директивой по комплексному предотвращению и контролю загрязнений (IPPC) [8]; деятельность операторов централизованных систем водоснабжения и водоотведения регламентируется Директивой об очистке коммунальных сточных вод [9] (в которой определены нормативы по «узкому» списку, обязательства промышленных предприятий по проведению предварительной очистки стоков перед сбросом в централизованные системы канализования и т. п.).

На законодательном уровне действенные стимулы к сокращению загрязнения источников водоснабжения (предусмотрено Рамочной водной директивой 2000 г. [10]) отсутствуют, принцип «загрязнитель платит» фактически не реализуется.

Согласно российскому законодательству, Водоканалы, эксплуатирующие централизованные системы водоснабжения и очистки сточных вод (водоотведения), классифицируются как водопользователи, и именно к Водоканалам предъявляются требования и меры ответственности за сброс загрязняющих веществ, поступающих от абонентов (фактических «загрязнителей», образующих загрязняющие вещества) в составе сточных вод.

Фактические «загрязнители», т. е. предприятия, которые непосредственно образуют загрязняющие вещества и сбрасывают их в системы канализации, не несут адекватной ответственности за удаление загрязнений. Требования экологического законодательства в части нормирования и платы за сбросы в водные объекты к ним не применяются. Они не компенсируют в полном объеме негативное воздействие образуемых ими и сбрасываемых через централизованные системы загрязняющих веществ на окружающую среду и на сами системы.

Взаимоотношения Водоканалов с абонентами и порядок расчета платы за сброс сточных вод в централизованные системы канализования регламентированы законодательством регионов, каждый из которых самостоятельно определяет порядок таких платежей. В свою очередь, допустимые концентрации загрязняющих веществ в стоках от промышленных предприятий устанавливают органы местного самоуправления. На федеральном уровне единые подходы к установлению порядка взимания платы с абонентов не определены, что формирует предпосылки для коррупционных проявлений и приводит к прецедентам принятия местными органами власти экономически необоснованных решений под давлением «промышленного лобби».

В результате такого подхода не к компаниям-загрязнителям, а к предприятиям ВКХ, предоставляющим экологические услуги по устранению загрязнений, применяются многомиллионные санкции. Размеры вносимой Водоканалами в бюджеты соответствующих уровней платы за негативное воздействие на окружающую среду (т. е. фактически платы за чужие загрязняющие вещества) достигает 10% выручки от услуг по очистке сточных вод.

В случае введения 25- и 100-кратных повышающих коэффициентов к нормативам платы за негативное воздействие на окружающую среду (как предусматривается подготовленным Минприроды России законопроектом «О совершенствовании системы нормирования и экономического стимулирования», а также проектом постановления Правительства РФ «О плате за негативное воздействие на окружающую среду») возможны следующие негативные последствия:

в результате «искусственного» (за счет введения повышающих коэффициентов) роста издержек на перечисление в бюджеты соответствующих уровней платы за негативное воздействие на окружающую среду предприятия будут вынуждены, в поисках экономического баланса, сократить затраты на реализацию экологических инвестиционных проектов, модернизацию инфраструктуры водоснабжения и водоотведения, что приведет к ухудшению качества оказываемых услуг;

размеры начисляемой Водоканалам платы могут достичь уровня, сопоставимого с размерами выручки от услуг по очистке сточных вод, что не просто ухудшит положение предприятий водопроводно-коммунального хозяйства, а в ряде случаев приведет к риску банкротства и приостановки деятельности Водоканалов, что в свою очередь может спровоцировать социальный и экологический коллапс.

Предлагаемым способом обеспечения баланса интересов в данной ситуации может служить введение механизма 100-процентного зачета средств, затраченных на природоохранные мероприятия, в счет платы за негативное воздействие на окружающую среду (т. е. сохранения на предприятии финансовых ресурсов для практической реализации инвестиционных экологических проектов).

Следует отметить, что в результате несбалансированности мер ответственности по возмещению вреда, причиненного водным объектам в результате загрязнения сточными водами, предусмотренных отдельными нормативными правовыми актами [11], возникают прецеденты предъявления к Водоканалам (в 2008 г. Росприроднадзором к ООО «НОВОГОР-Прикамье», в 2009 г. – МУП «Водоканал» г. Екатеринбурга) исков о возмещении вреда окружающей среде, в 5–10 раз превышающих выручку от оказания экологических услуг по очистке сточных вод.

Следствием перечисленных правовых и административных ограничений является текущее состояние централизованных систем водоснабжения и водоотведения в России: треть водопроводных сетей нуждаются в замене (из них ежегодно заменяется не более 2%); более 70% эксплуатирующихся в настоящее время очистных сооружений введены в эксплуатацию от полувека до двух десятилетий назад и нуждаются в реконструкции и модернизации.

Решение этих проблем возможно только путем системных действий, направленных на становление и развитие сектора экологических услуг по водоснабжению и очистке сточных вод в России. Прежде всего – это изменения в законодательстве, направленные на снятие инфраструктурных, административных и правовых ограничений развития отрасли (в том числе перечисленных выше), создание эффективной бизнес-среды и условий для привлечения частных инвестиций в сектор экологических услуг по водоснабжению и очистке сточных вод на основе прозрачной системы государственного регулирования развития государственно-частного партнерства.

Рассмотренные проблемы обсуждались при разработке Водной стратегии Российской Федерации на период до 2020 г. [12] и нашли отражение в утвержденной Федеральной целевой программе «Чистая вода» [13].

В Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 30 ноября 2010 г. [14] Президент РФ Д. А. Медведев вновь подчеркнул необходимость обеспечения создания современной эффективной системы защиты окружающей среды с учетом экономического стимулирования природоохранной деятельности. Президент предложил поощрять предприятия, которые реализуют природоохранные мероприятия по снижению воздействия на окружающую среду, и максимально применять механизм государственно-частного партнерства. Все эти позиции напрямую могут быть отнесены к сектору экологических услуг по водоснабжению и очистке сточных вод.

В целях снятия ограничений и создания эффективных стимулов развития данного сектора, а также с учетом сближения принципов регулирования сбросов сточных вод, установленных российским и европейским законодательством (предусмотрено «дорожной картой» Россия–ЕС), представляется необходимым внесение системных изменений в законодательство, направленных на реализацию принципа «загрязнитель платит», т. е. закрепление ответственности за субъектом, непосредственно образующим загрязняющие вещества. Для этого необходимо внести комплексные изменения в законодательство Российской Федерации путем издания пакета последовательных законодательных и иных нормативных правовых актов (с последующей разработкой подзаконных нормативных правовых актов для регламентации исполнения отдельных требований законов):

• проект Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части совершенствования нормирования в области охраны окружающей среды и введения мер экономического стимулирования хозяйствующих субъектов для внедрения наилучших технологий)», подготовленный Минприроды России (во исполнение Указа Президента РФ от 4 июня 2008 г. № 889 «О некоторых мерах по повышению энергетической и экологической эффективности российской экономики» и поручений Президента РФ по итогам состоявшегося 27 мая 2010 г. заседания президиума Государственного совета по вопросам совершенствования государственного регулирования в сфере охраны окружающей среды);
• проект Федерального закона «О водоснабжении и канализовании»;
• проект Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О водоснабжении и канализовании»;
• проект Указа Президента РФ «Об основах экологической политики Российской Федерации на период до 2030 года».
• В рамках указанных законодательных актов необходимо установление следующих норм права с учетом специфики организаций ВКХ.

В рамках проекта Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части совершенствования нормирования в области охраны окружающей среды и введения мер экономического стимулирования хозяйствующих субъектов для внедрения наилучших технологий)» предлагается предусмотреть:

• нормативное закрепление отнесения деятельности организаций ВКХ по удалению загрязняющих веществ из сточных вод к деятельности, осуществляемой в целях охраны окружающей среды (внесение дополнений в пункт 1 статьи 17 Федерального закона № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»: после слов «деятельность, осуществляемая в целях охраны окружающей среды» дополнить словами «в том числе, деятельность по удалению загрязняющих веществ из сточных вод»);
• сокращение перечня нормируемых загрязняющих веществ (установление для организаций ВКХ нормативов допустимых сбросов в водные объекты по «узкому» перечню загрязняющих веществ, очистка которых технологически осуществима);
• зачет в счет средств платы за негативное воздействие на окружающую среду 100% затрат на природоохранные мероприятия (в том числе мероприятия по переходу на использование новейших доступных технологий, по удалению загрязняющих веществ и очистке сточных вод до нормативных показателей и т. п.);
• сохранение на переходный период (до фактического перехода на технологическое нормирование на основе НДТ) института установления технологически обусловленных нормативов сбросов (лимитов на сбросы, временно согласованных сбросов) загрязняющих веществ при условии реализации планов по достижению нормативов допустимых сбросов;
• установление реалистичных и технически достижимых сроков ввода норм права (недопустимости ввода нормы права до полного формирования пакета необходимых для ее реализации нормативных правовых актов, их апробации и фактического начала практической реализации). В частности, сроки ввода повышающих коэффициентов платы за негативное воздействие на окружающую среду должны быть гармонизированы со сроками фактического перехода на технологическое нормирование. Размеры повышающих коэффициентов к нормативам платы за сброс сточных вод должны устанавливаться с учетом их экономической обоснованности и реализуемости.

В рамках проекта Федерального закона «О водоснабжении и канализовании» необходимо предусмотреть установление следующих норм права:

• регулирование сбросов коммунальных сточных вод, производимых городским населением и очищаемых организациями коммунального комплекса, осуществляется с учетом особенностей, установленных законодательством Российской Федерации;
• требования к составу стоков, применяемые по отношению к организациям коммунального комплекса, должны учитывать наличие необходимых мощностей по очистке сточных вод, их техническое состояние и ввод новых мощностей, предусмотренный инвестиционной программой. На время строительства новых мощностей должны применяться лимиты (временно согласованные технологически обусловленные нормативы) сброса сточных вод;
• реализация принципа «загрязнитель платит», т. е. разграничение ответственности за удаление загрязняющих веществ, сбрасываемых через централизованные системы канализования коммунального комплекса;
• установление ответственности организаций водопроводно-канализационного хозяйства, эксплуатирующих централизованные системы канализования коммунального комплекса, за сброс загрязняющих веществ, очистка которых производится на очистных сооружениях централизованных систем канализования коммунального комплекса в соответствии с их технологическими возможностями;
• установление ответственности промышленных предприятий за сброс загрязняющих веществ, транспортируемых без очистки через централизованные системы канализования коммунального комплекса;
• установление ответственности органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления за включение в инвестиционные программы Водоканалов природоохранных мероприятий, направленных на очистку сточных вод до нормативных показателей;
• в отношении промышленных предприятий, осуществляющих сбросы загрязняющих веществ в централизованные системы канализования коммунального комплекса, в том числе транспортируемых без очистки через указанные системы, устанавливаются обязательства по исполнению природоохранных требований (в том числе по нормированию сбросов в водные объекты через централизованные системы канализования); за нарушение установленных требований к составу стоков должна наступать ответственность, сопоставимая с ответственностью, которую несут промышленные предприятия, использующие собственные очистные сооружения (в том числе – предъявление исков о возмещении вреда окружающей среде (водным объектам);
• издержки Водоканалов на внесение платы за негативное воздействие на окружающую среду должны компенсироваться платой абонентов за сброс в системы канализования. На федеральном уровне устанавливаются единые требования по порядку платы абонентов за сброс в системы канализования, предусматривающие компенсацию «экологических» издержек (платы за негативное воздействие на окружающую среду) и затрат, связанных с негативным воздействием сбросов абонентов на сами системы канализования;
• в случае выявления в результате государственного экологического (водного) контроля превышений разрешенных Водоканалу параметров сбросов в отношении Водоканала предъявляются санкции только по тем загрязняющим веществам, эффективная очистка которых технологически осуществима (предусмотрена в соответствии с проектной документацией и подтверждена результатами технического аудита). По остальным загрязняющим веществам санкции и иски о возмещении вреда водному объекту предъявляются органом государственного экологического контроля в установленном порядке к непосредственному «загрязнителю», в результате деятельности которого образовалось указанное загрязнение вод. Установление причинителя вреда в данном случае производится с учетом документированных результатов осуществляемого Водоканалом производственного контроля состава сточных вод абонентов, а также проведения в рамках проверки одновременного отбора проб как на сбросе в водный объект, так и на сбросе в системы канализования (при этом предприятия – абоненты Водоканалов должны предоставлять беспрепятственный доступ органам государственного экологического контроля для отбора проб сточных вод, сбрасываемых в систему канализования). Затраты на осуществление Водоканалом производственного контроля закладываются в тариф;
• органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления на этапе инвестиционного планирования согласовывают планы по развитию систем очистки сточных вод, производимых городским населением, с органами, отвечающими за охрану водных объектов. Программы развития систем очистки сточных вод должны обеспечивать поэтапное доведение состава сбрасываемых сточных вод до нормативного уровня.

В рамках проекта Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О водоснабжении и канализовании» предлагается предусмотреть внесение в Федеральный закон № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» изменений, направленных на установление ответственности за сброс загрязняющих веществ в окружающую среду фактического загрязнителя (предприятия, в результате производственной деятельности которого образуются загрязняющие вещества, сбрасываемые в окружающую среду), а также дополнений, направленных на закрепление статуса организаций, эксплуатирующих централизованные системы водоснабжения и канализования, к природоохранной деятельности (экологические услуги по водоснабжению и очистке сточных вод).

В рамках проекта Указа Президента Российской Федерации «Об основах экологической политики Российской Федерации на период до 2030 года» необходимо предусмотреть меры по экономическому и административному стимулированию развития в России сектора экологических услуг (в том числе экологических услуг по водоснабжению и очистке сточных вод).

Список цитируемой литературы

1. The global environmental goods and services industry. – OECD, Paris, 1999.
2. Analysis of the EU eco-industries, their employment and export potential. ECOTEC. A final report to DG environment. – UK, Birmingham, 2002.
3. Study of the competitiveness of the EU eco-industry (within the Framework contract of sectoral competitiveness Studies), 2009.
4. Eco-industries in an enlarged EU – an overview / Study on eco-industry, its size, employment, perspectives and barriers to growth in an enlarged EU. Final Report // Ernst &Young. August, 2006.
5. http://www.globe-net.com/articles/2011/february/ 28/$1-trillion-global-water-market-forecast-for-2020.aspx?sub=10.
6. Стенограмма начала заседания Совета Безопасности Российской Федерации по вопросам обеспечения экологической безопасности от 30 января 2008 г. // http://www.kremlin.ru/appears/2008/01/30/1557_type63378type82634_158674.shtml.
7. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года. Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р.
8. Directive 2008/1/EC of the European Parliament and of the Council of 15 January 2008 concerning integrated pollution prevention and control (Codified version).
9. Council Directive of 21 May 1991 concerning urban waste water treatment (91/271/EEC).
10. Directive 2000/60/EC of the European Parliament and of the Council of 23 October 2000 establishing a framework for Community action in the field of water policy (Water Framework Directive) // http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L: 2000:327:0001:0072:EN:PDF.
11. Методика исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства (утверждена приказом Минприроды России от 13 апреля 2009 г. № 87, зарегистрирована в Минюсте России 25 мая 2009 г. № 13989).
12. Водная стратегия Российской Федерации на период до 2020 года (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 августа 2009 года № 1235-р).
13. Постановление Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2010 г. № 1092 «О федеральной целевой программе «Чистая вода» на 2011–2017 годы».
14. Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации // http://kremlin.ru/news/9637.