bbk 000000

УДК 628.3.504.05.69(083.75)

Данилович Д. А., Довлатова Е. В.

Предложения по новому законопроекту, регулирующему экологические аспекты водоотведения поселений

Аннотация

Действующая в Российской Федерации система нормирования сбросов очищенных сточных вод и оплаты за сброс загрязняющих веществ, поступающих от очистных сооружений населенных пунктов, нуждается в радикальном реформировании. По примеру ЕС предлагается разработать и принять отдельный законопроект для городских сточных вод, основанный на поэтапном достижении показателей, осуществляемом с использованием наилучших доступных технологий. Сбросы сточных вод потенциально опасных промышленных предприятий, в том числе и в системы городской канализации, должны регулироваться отдельно по системе комплексных разрешений.

Ключевые слова

водоотведение поселений , сброс сточных вод , загрязняющие вещества , предельно допустимая концентрация , система нормирования , наилучшие доступные технологии

Скачать статью в журнальной верстке PDF

Одним из важнейших факторов, влияющих на работу предприятий водопроводно-канализационного хозяйства, является правовое регулирование сбросов очищенных городских сточных вод в водные объекты. Несовершенство водоохранного законодательства Российской Федерации, во многом берущее начало в советском периоде истории страны, хорошо известно специалистам. Из многих проблем можно выделить следующие:

практически повсеместное применение нормативов, разработанных для водоемов рыбохозяйственного назначения, непосредственно к сбрасываемой очищенной сточной воде. Перечень ПДК загрязняющих веществ для водоемов рыбохозяйственного назначения составляет свыше тысячи наименований;

одинаковый подход как к производителям продукции и услуг, образующим сточные воды (потенциальным загрязнителям окружающей среды), так и к предприятиям, эксплуатирующим системы транспортировки и очистки сточных вод населенных пунктов (предотвращающим загрязнение окружающей среды). При этом предприятия, сбрасывающие сточные воды в системы канализации населенных пунктов, освобождаются от платы за загрязнение окружающей среды.

По целому ряду параметров, таких как показатель требуемого качества очистки сточных вод, рыбохозяйственные требования принципиально невыполнимы (например по меди) либо чрезвычайно трудно выполнимы (например по фосфору фосфатов).

Действующая система экологического нормирования и оплаты за загрязнение окружающей среды тормозит и деформирует развитие коммунальных очистных сооружений по следующим причинам:

не учитывает реальных технологических возможностей очистных сооружений;

предъявляя заведомо невыполнимые требования к качеству очищенной воды, уравнивает перед лицом закона передовые и отсталые в техническом отношении очистные сооружения либо приводит к замораживанию существующего положения в форме лимитов временно согласованных сбросов (ВСС);

не обеспечивает четких ориентиров совершенствования очистных сооружений.

Другим важным аспектом сложившейся ситуации является многолетнее параллельное существование двух абсолютно не совпадающих подходов к нормированию качества вод: экологических (рыбохозяйственных) требований и значительно более реалистичных санитарно-гигиенических нормативов.

В последние 7 лет отраслевое сообщество разрабатывает и обсуждает концепции нормирования качества очищенных сточных вод. В 2005–2007 годах в рамках реализации Федерального закона «О техническом регулировании» был разработан проект Технического регламента «О коммунальном водоотведении». В работе принимали участие представители крупнейших Водоканалов России. Однако эти документы так и не были приняты в виде закона.

Следует отметить, что формат технического регламента (специфического по форме закона, предъявляющего минимальные требования к безопасности продукции и услуг) изначально плохо соответствовал данной сфере регулирования, так как он не может включать в себя различные важные аспекты данной проблемы (экологические, финансовые, отношения между сторонами в процессе водоотведения). Кроме того, отнесение очищенных сточных вод к продукции или услуге весьма сомнительно.

В последний год наметилось другое, значительно более логичное направление реформы нормирования сбросов сточных вод. Министерство природных ресурсов и экологии РФ начало масштабное реформирование всей системы экологического регулирования, основанное на комплексном технологическом нормировании и понятии «наилучших доступных (существующих) технологий» (НДТ), а также направленное на гармонизацию с законодательством ЕС. С 2009 г. отраслевой общественностью обсуждается проект ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части совершенствования нормирования в области охраны окружающей среды и введения мер экономического стимулирования хозяйствующих субъектов для внедрения наилучших технологий)». В мае текущего года данная проблематика была рассмотрена на Госсовете при Президенте РФ.

Сущность комплексного подхода к нормированию, применяемого в ЕС для наиболее экологически опасных отраслей производства с 1996 г., – рассмотрение в неразрывном единстве самого производства и всех его воздействий на окружающую среду (сточные воды, газовые выбросы, отходы, шумовые и волновые воздействия и т. п.). Действующая до настоящего времени в России практика нормирования, как известно, основана на отдельном регулировании различных видов воздействия на окружающую среду.

В ходе подготовки к заседанию рабочей группы Госсовета руководителями МПР РФ было одобрено предложение Российской ассоциации водоснабжения и водоотведения разработать и принять отдельный документ прямого действия, определяющий порядок регулирования сбросов городских сточных вод, учитывающий специфику технологического нормирования данной подотрасли, ее роль в практической работе по охране окружающей среды и экономического положения предприятий ВКХ (далее – Водоканалов). Аналог такого закона – Директива ЕС 91/271 «О городских сточных водах» – вот уже почти 20 лет успешно действует в ЕС [1].

В соответствии с положительным опытом ЕС и в целях гармонизации систем законодательства РФ и ЕС, технологическое нормирование сбросов городских (коммунальных) и промышленных сточных вод должно осуществляться по различным моделям взаимодействия природопользователей и контролирующих органов, так как в отличие от промышленности очистные сооружения предприятий ВКХ:

сами не образуют загрязнений, а обрабатывают то, что поступило от абонентов, в основном от жителей населенных пунктов, соответственно, предприятия ВКХ не могут использовать новые технологии основного производства, позволяющие снизить количество и массу загрязнений, поступающих в сточные воды;

не являясь загрязнителями сточных вод, напротив, вносят наиболее значительный вклад в поддержание благоприятной экологической ситуации в водных объектах;

принимают городские сточные воды, которые характеризуются существенной общностью состава и суженным выбором технологических процессов для их обработки. Городские стоки составляют около 50% всех загрязненных сточных вод в стране;

осуществляют очистку в соответствии с финансовыми возможностями, ограниченными уровнем тарифа.

В силу вышеописанных отличий городские сточные воды могут и должны быть выделены в отдельную систему регулирования. Для них должен быть разработан и принят законодательный акт прямого действия, устанавливающий этапы и сроки достижения конкретных показателей качества очищенной воды, обеспечиваемых НДТ для данной отрасли.

Оптимальным, на наш взгляд, является рассмотрение и принятие данного документа совместно с вышеупомянутым законопроектом «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации …», который должен применяться только для промышленных предприятий.

Предметом регулирования данного законодательного акта под рабочим названием «О сточных водах поселений», по мнению авторов, должны быть следующие положения:

регулирование сбросов сточных вод промышленных абонентов, отводящих стоки в канализационные системы поселений;

требования к созданию централизованных и децентрализованных систем водоотведения и к обеспечению их надежности (базовые требования, не подменяющие собой технические нормы, а создающие для них основу);

требования к специфическим товарам, предназначенным для бытового потребления, оказывающим существенное воздействие на окружающую среду через сточные воды (моющие и чистящие средства). Такие требования, действующие в ЕС, позволили существенно сократить содержание в сточных водах, например фосфатов;

нормативы очистки и условия отведения сточных вод в водные объекты.

Данный перечень, безусловно, не является закрытым. Наряду с перечисленными аспектами в законе также следует отразить требования к энергоэффективности, технологическим отходам очистных сооружений, защите атмосферного воздуха.

Важнейшей задачей законопроекта является создание работоспособной системы нормирования и оплаты сбросов загрязнений в очищенных сточных водах, которая способствовала бы не банкротству Водоканалов, а эффективной модернизации очистных сооружений. В основу системы нормирования предлагается положить ранее разработанные под эгидой РАВВ положения законопроекта Технического регламента «О коммунальном водоотведении» [2–4].

Под технологическими подразумеваются такие нормативы, которые могут быть достигнуты на сооружениях, соответствующих современному уровню техники, а также должны быть установлены раздельно для двух основных видов городских сточных вод: коммунальных (от жилой застройки, предприятий и организаций) и ливневых.

Технологические нормативы должны учитывать гидрологическое и экологическое состояние водного объекта, куда отводятся сточные воды. Предлагается выделить три категории нормативов для водных объектов (табл. 1):

с интенсивным водообменом (наименее жесткие, аналог применяемого в Директиве ЕС 91/271 понятия «менее уязвимые зоны»);

чувствительных к эвтрофикации (наиболее жесткие, аналог применяемого в Директиве ЕС 91/271 понятия «уязвимые зоны»);

для остальных (промежуточно жесткие).

Для коммунальных сточных вод предлагается установить нормативы только для загрязнений антропогенного характера (включая микробиологические показатели), а также общих показателей – только тех, на которые очистные сооружения могут оказывать целенаправленное воздействие. Аналогично для ливневых сточных вод должны нормироваться 5–6 специфических общих и химических показателей. Конкретные перечни, безусловно, являются предметом обсуждения и доработки.

Поскольку процессы очистки сточных вод могут совершенствоваться поэтапно (с добавлением дополнительной стадии очистки либо реконструкции существующей), для получения наибольшего экологического эффекта предлагается установить несколько промежуточных этапов достижения технологических нормативов (для сточных вод существующих поселений) – табл. 2.

При строительстве новых поселений, формирующих новые потоки сточных вод, либо новых блоков очистных сооружений сразу должно обеспечиваться нормативное качество очищенных сточных вод.

Для коммунальных сточных вод также предлагается ввести отдельный срок обеспечения необходимой степени обеззараживания. Метод обеззараживания должен обеспечивать экологическую безопасность и не создавать вторичных загрязнений, прежде всего хлорорганических.

Всем этим этапам должен соответствовать достаточный выбор технологий из хорошо известных специалистам апробированных современных решений. Каждый этап должен характеризоваться конкретными значениями качества очищенной воды. Для реализации каждого этапа предприятия ВКХ должны иметь срок, продолжительность которого должна быть достаточной для выполнения проектно-изыскательских и строительно-монтажных работ. В результате через каждые несколько лет должно происходить существенное, технически обоснованное, улучшение качества очищенной воды, позволяющее перевести очистные сооружения на следующий этап модернизации. Общая продолжительность достижения итогового технологического норматива (наиболее жесткого) не должна превышать 15–20 лет (аналогично Директиве ЕС 1991 г., установившей срок реализации до 2005 г.). К концу этого срока должен быть принят новый акт, устанавливающий новые этапы и сроки повышения качества очистки (если в этом будет
необходимость).

На период реализации каждого из этапов данные очистные сооружения должны работать в пределах показателей качества предыдущего этапа, являющихся одновременно временными лимитами, используемыми при расчете платы за сброс загрязняющих веществ.

Наряду с требованиями по качеству очистки сточных вод законодательный акт должен также содержать однозначные сроки обеспечения минимально необходимых требований к обработке образующихся осадков. Это чрезвычайно важно, поскольку без надлежащей обработки осадка (прежде всего механического обезвоживания) проблематично обеспечить глубокую очистку сточных вод, а также с учетом возможного негативного влияния необработанных осадков на почвы, воздух и водные объекты. Представляется целесообразным включить в данный законопроект требования к финальной утилизации (размещению) осадков городских сточных вод. Действующая в настоящее система регулирования обращения этих осадков, представляющих собой ценное энергетическое или агротехническое сырье, на общих основаниях с другими видами отходов не оправдала себя на практике и наносит существенный ущерб экономике страны.

Наряду с перечисленными аспектами представляется целесообразным определить требования по применению методов инженерной защиты атмосферного воздуха от распространения дурнопахнущих веществ, выделяющихся от сооружений и оборудования очистки сточных вод и обработки осадка.

Чрезвычайно важно, что все основные требования законопроекта должны иметь прямое действие, не требуя многочисленных подзаконных актов и вспомогательных процедур. В этом случае при реализации законопроекта для контролирующих органов будет необходимо:

в соответствии с таблицами приложений законодательного акта, устанавливающими вышеописанные нормативы, согласовать разработанную каждым предприятием ВКХ для конкретных сбросов сточных вод (очистных сооружений) индивидуальную программу реализации этапов, содержащую в том числе и поэтапные временные лимиты качества;

контролировать (в составе межведомственных комиссий) достижение очистными сооружениями предусмотренного очередным этапом качества очистки и переход предприятия на следующий этап совершенствования качества очистки;

осуществлять текущий контроль сбросов.

Программа реализации этапов должна быть согласована собственником очистных сооружений, в том числе в части необходимого участия в финансировании (либо создания условий для привлечения инвестиций).

При выполнении предприятием требований поэтапного повышения качества увеличенная оплата за сброс загрязняющих веществ не должна взиматься. В случае невыполнения установленной на основании закона программы предприятие должно производить оплату платежей с повышающими коэффициентами, величина которых должна быть тем больше, чем хуже качество (по установленной законом классификации) сточных вод.

Собственнику очистных сооружений в целях стимулирования финансирования повышения качества очистки предлагается в случае срыва срока реализации этапа относить значительную часть повышенных платежей в адрес собственника очистных сооружений.

Чрезвычайно важно, чтобы подавляющая часть взимаемой платы за сверхнормативное воздействие на окружающую среду использовалась через механизм экологических фондов, к которому на заседании Госсовета было предложено вернуться. Важно разработать механизм, по которому предприятию ВКХ предоставлялось преимущественное право использования соответствующей доли внесенной ими платы (при условии готовности проектной документации и фактического выполнения проектных работ). Список работ, оплачиваемых из экологического фонда, должен полностью соответствовать мероприятиям, необходимым для достижения требований данного закона. Финансирование из этого фонда иных работ должно быть возможно только после обеспечения предприятием требований по качеству очищенной воды.

Выделение регулирования экологического нормирования ВКХ в отдельный законопроект требует коренного изменения сложившейся практики взаимодействия Водоканалов с промышленными абонентами с целью «отделения» хозяйственно-бытовых сточных вод, образующихся в жилье, от промышленных стоков, сбросы которых по предложенной системе должны регулироваться по другому законодательству.

Независимо от решения этой задачи данная сторона отношений Водоканалов с промышленными абонентами настоятельно нуждается в реформировании. В основе действующей в настоящее время в подавляющем большинстве Водоканалов системы нормирования загрязненности сбросов лежат ПДК загрязняющих веществ, поступающих в канализацию, выведенные расчетным путем из рыбохозяйственных требований, предъявляемых к сбросам очищенных городских сточных вод, и ставки платы, относящиеся к сбросу загрязнений в окружающую среду (а не в инженерную систему, какой является городская канализация). Этот порядок отношений не стимулирует реальное снижение вредного воздействия на водные объекты.

ПДК ряда загрязнений, жестко нормируемых для водных объектов, например аммонийный азот или медь, в большинстве населенных пунктов установлены на уровне, с технической точки зрения требующего биологической и мембранной очистки даже таких сточных вод, как образующиеся в офисах.

Оплата за сброс различных видов загрязнений взимается практически обратно пропорционально затратам предприятия ВКХ на удаление этих загрязнений. Общеизвестно, что основные затраты Водоканалов идут на удаление из промышленных стоков органических загрязнений и взвешенных веществ (и их переработку в виде осадка), а оплата за их сброс чрезвычайно мала. И наоборот, основные средства промышленными предприятиями платятся за те вещества, на удаление которых Водоканалы практически не в состоянии целенаправленно повлиять (например стронций и ряд других металлов), либо на те, удаление которых происходит попутно с основным процессом очистки (причем весьма эффективно) и не требует дополнительных затрат (например сероводород или эфироизвлекаемые вещества). В результате действия такой системы практически отсутствуют стимулы к снижению воздействия как для промышленных предприятий, так и для Водоканалов. Предприятия физически не могут выполнить многие требования, «спроецированные» из рыбохозяйственных нормативов, так как НДТ очистки для достижения этих требований отсутствуют. Водоканалы же вынуждены собирать средства за сброс технически малозначащих для них, но высокооплачиваемых, загрязнений, чтобы компенсировать затраты, которые они несут на очистку «дешевых» (взвешенные вещества, БПК₅) загрязняющих соединений.

Поскольку описанная система в той или иной мере устраивает обе стороны, повсеместно практикуется установление лимитов на сбросы, превышающих установленные невыполнимые ПДК загрязняющих веществ. В результате практически не ведется строительство новых локальных очистных сооружений, за исключением предприятий, принадлежащих транснациональным корпорациям, которые реализуют корпоративные стандарты инженерной инфраструктуры своих предприятий, в том числе и локальной очистки сточных вод, отработанные во многих других странах.

В рамках нового законопроекта предлагается коренным образом изменить сложившуюся систему отношений Водоканалов с промышленными абонентами:

1. Одновременно с установлением технологически достижимых нормативов для сбросов очищенных вод с очистных сооружений Водоканалов установить на федеральном уровне единые временные требования к загрязненности сточных вод, принимаемых в систему канализации населенных пунктов. Эти требования, с одной стороны, должны обеспечивать выполнение предложенных выше технологических нормативов на сбросах очищенных коммунальных вод (с учетом разбавления бытовыми стоками и барьерной роли очистных сооружений) и, с другой стороны, защищать системы канализации от реально вредного (без расширительных толкований) воздействия на системы водоотведения, очистные сооружения и персонал. Именно так этот вопрос трактуется Директивой ЕС 91/271.

Устанавливаемые ПДК загрязняющих веществ не должны вынуждать абонентов строить локальные очистные сооружения в тех случаях, если это действительно не требуется ввиду незначительного воздействия на окружающую среду. Так, эти ПДК должны автоматически выполняться для сточных вод хозяйственно-бытового происхождения (от офисов, социальных учреждений, школ и т. п.). Для промышленных предприятий вводимые ПДК должны стимулировать создание локальных очистных сооружений, задача которых должна заключаться именно в предварительной очистке промышленного стока с доведением его до некоего подобия хозяйственно-бытовой сточной воды.

В результате планируемой МПР РФ разработки для отраслей промышленности справочно-информационных материалов, в рамках перехода на экологическое нормирование предприятий по НДТ, должны обосновываться технологические нормативы локальной очистки и уточняться ПДК для сброса в канализацию для предприятий отдельных отраслей. Данные технологические нормативы по мере разработки должны вводиться взамен единых требований.

2. Оплата за сброс в городскую канализацию загрязняющих веществ с учетом предлагаемой схемы должна осуществляться по «двухканальной» системе:

а) за сброс тех веществ, на очистку от которых рассчитаны коммунальные очистные сооружения (органические, взвешенные вещества, для современных сооружений – аммонийный азот и фосфор фосфатов), либо тех, которые взаимосвязаны с ними теми или иными трансформациями (например азот нитритов и нитратов), плата должна осуществляться Водоканалу как за оказываемую услугу. При этом Водоканал берет на себя ответственность за очистку этих загрязнений и оплату за сброс их остаточных количеств в окружающую среду. Сумма взимаемой за это платы должна быть достаточной для покрытия фактических затрат Водоканала на очистку сверхнормативных (по сравнению с хозяйственно-бытовой сточной водой) количеств загрязняющих веществ. За превышение ПДК по этим веществам Водоканалы должны взимать оговоренную договором повышенную оплату, стимулирующую создание локальных очистных сооружений, там, где это технически необходимо. В ЕС благодаря применению такого принципа оплаты практически все предприятия, выпускающие пищевую продукцию и напитки, имеют локальные очистные сооружения. В России, как уже было сказано, такие сооружения есть в основном на предприятиях, принадлежащих зарубежным компаниям.

Кроме вышеупомянутых загрязняющих веществ, Водоканалы должны контролировать важные характеристики сточных вод, влияющие на их потенциальную опасность (рН, наличие крупных включений, эмульгированных жиров и т. п.). В случае нарушений Правил пользования системой канализации абоненты должны оплачивать неустойку в соответствии с договорами;

б) за сброс техногенных веществ, на удаление которых, согласно утвержденным проектам, не рассчитаны коммунальные очистные сооружения (бионеразлагаемые органические соединения, тяжелые металлы), плата должна вноситься промышленными предприятиями по тому же механизму, что и за непосредственный сброс в окружающую среду, т. е. администрироваться не Водоканалами, а государственными уполномоченными на это органами. При этом Водоканалы могут выступать в качестве уполномоченных организаций по сбору и перечислению данных платежей (как, собственно, и было в период существования экологических фондов). Однако, учитывая, что на очистных сооружениях часть этих загрязняющих веществ тем или иным способом удаляется (однако может попадать в атмосферу либо входить в состав осадков), должны применяться соответствующие понижающие коэффициенты.

В качестве ПДК для этих веществ должны применяться вышеописанные единые нормативы для приема в канализацию. Оплата за сброс загрязняющих веществ свыше ПДК должна осуществляться с применением повышающих коэффициентов.

Важно отметить, что Водоканалы вообще не должны платить за сброс в окружающую среду загрязняющих веществ, за которые им не будут платить абоненты. Плата за сброс загрязняющих веществ промышленными предприятиями должна происходить напрямую. За долю техногенных загрязнений, приходящуюся на население, плата вообще не должна взиматься. В противном случае Водоканалы вынуждены будут перекладывать на жителей плату за загрязнения техногенного характера, которые не могут быть удалены с помощью НДТ, что будет равнозначно экономически несправедливому подушевому налогу.

РАВВ совместно с ведущими российскими специалистами в области водоотведения и экологического нормирования, в сотрудничестве с Министерством природных ресурсов и экологии РФ планирует в ближайшие месяцы разработать проект нового законодательного акта и приглашает всех заинтересованных лиц к участию в этой работе. Отклики и предложения по поставленным проблемам можно присылать по электронныму адресу: Этот адрес электронной почты защищён от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.

Список цитируемой литературы

1. Данилович Д. А. Российское законодательство и практика правоприменения в области очистки сточных вод: найти выход из тупика // Экологические нормы. Правила. Информация. 2010. № 5.
2. Храменков С. В., Данилович Д. А. О проекте Федерального закона – специального Технического регламента «О коммунальном водоотведении» // Водоснабжение и сан. техника. 2005. № 12. Ч. 2.
3. Гюнтер Л. И., Данилович Д. А. Обсуждаем проект Федерального закона – специального Технического регламента «О коммунальном водоотведении» // Водоснабжение и сан. техника. 2006. № 3. Ч. 1.
4. Данилович Д. А., Гюнтер Л. И. Коммунальному водоотведению необходима новая законодательная база // Жилищное и коммунальное хозяйство. 2009. № 3.